En la arquitectura fiscal argentina existe una herramienta que cobró altísima relevancia en los últimos dos años y resulta clave en el vínculo financiero entre Nación y provincias: los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Esos aportes hoy están en el centro de la agenda económica: primero, por la sanción de ley de reforma de su distribución; y luego, por el veto del presidente Javier Milei, que se conoció el jueves por la noche.
Empecemos por lo básico: ¿Qué son los ATN? Los Aportes del Tesoro Nacional nacen con la misma ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos. Esa norma establece que el Fondo de ATN se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y que el Ministerio del Interior será el encargado de su asignación; además, establece que el 1% de la masa coparticipable bruta se destinará a ese fin.
Entonces, se trata de un fondo que tiene una composición automática (se financia con el 1% de los impuestos coparticipables) pero, a diferencia de la coparticipación, tiene un régimen de distribución discrecional: es el Gobierno nacional, vía ministerio del Interior, el que decide su asignación a determinada provincia en función de las situaciones de emergencia dadas.
Aquí encontramos el primer punto de conflicto: si bien la norma establece que su razón de ser es la de financiar emergencias y/o desequilibrios financieros, en la práctica, dada su discrecionalidad, los ATN se convirtieron mayormente en una herramienta de premio o castigo de la administración central hacia los subnacionales. La discrecionalidad de los ATN es triple: quién, cuánto, y cuándo.
Es decir, el Gobierno nacional de turno tiene plena independencia de enviar ATN a quien quiera, por el monto que quiera y en el momento que quiera.
Esto, con el tiempo, se tradujo en una enorme diferencia en favor del Tesoro nacional que deriva de su subejecución. Vamos a los datos. En el año 2017, el fondo ATN totalizó unos $21.354 millones pero se envió a las provincias apenas $3.875 millones, es decir, el 18%. En 2018, se distribuyó apenas el 16% y bajó al 8% en el año 2019.
En el año 2020, se dio una situación puntual: se distribuyeron ATN por $67.195 millones cuando el Fondo ATN había recaudado un total de $24.363 millones; es decir, se distribuyó el 196% del fondo. Esto se dio por la emergencia de la pandemia del Covid-19 cuya situación demandó mayores envíos a provincias. ¿Pero cómo se explica que se haya pagado más ATN de lo que se recaudó por ese fondo? La respuesta es simple: usando remanentes. Lo dejamos ahí, pero más adelante volvemos con esto que es crucial.
En 2021, volvió la subejecución del fondo ATN: se pagó el 70% del total del fondo y en 2022 cayó al 26%. En 2023, se recuperó parcialmente y llegó al 78%, aunque empujó mucho la situación de fin de año: ya con Milei electo, el entonces ministro Sergio Massa pagó a las provincias ciertos remanentes del año anterior del fondo ATN para garantizar pagos de salarios y aguinaldos de diciembre.
Este pago se dio entre el 7 y 8 de diciembre, es decir, apenas días antes de dejar el gobierno.
Ya con Milei a cargo del gobierno, en 2024 los ATN se derrumbaron: se pagó apenas el 7% del fondo constituido.
Si acumulamos la información de punta a punta, entre 2017 y 2024 el fondo ATN recaudó un total de $1,17 billones y se distribuyeron sólo $0,37 billones: el 32%. La pregunta natural que surge de esto es: ¿qué pasa con los fondos que no se reparten? Ese remanente, según la normativa vigente, debe ser trasladado al ejercicio siguiente pero como reserva, como lo expresa la Auditoría General de la Nación, que agrega, “salvo que por las leyes que correspondan se resolviera expresamente que todos los recursos asignados deben ser distribuidos en el ejercicio en que se integran”. Esa ley es la que se sancionó en el Congreso, pero que vetó Milei.
En esta línea, ¿qué pasó en 2020? La emergencia sanitaria y económica fue el fundamento para el uso de remanentes de ejercicios anteriores y por ello se distribuyó más ATN que los constituidos en el año.
Hagamos un resumen que nos ayude a entender la situación. En primer lugar, legalmente, los fondos pertenecen a las provincias ya que surgen de la masa coparticipable, tienen como destino las provincias y su uso no puede ser otro que para transferirlos a los subnacionales.
Sin embargo, dado que la ley faculta al Ejecutivo nacional a distribuir los ATN según emergencias y/o desequilibrios, no existe garantía de su real asignación a las provincias, hecho que queda evidenciado en la alta subejecución que tiene el fondo. En esa línea, como no hay una definición clara de qué constituye una emergencia o un desequilibrio financiero, la discrecionalidad del poder de turno es aún mayor.
Con todo esto, hay una cosa clara: los fondos ATN pertenecen a las provincias y no a la Nación, que en este caso actúa como un mero administrador de los mismos, aunque con facultades sobredimensionadas.
Estas fueron las razones que esgrimieron los gobernadores al momento de presentar el proyecto de ley que luego fue sancionado por ambas cámaras convirtiéndolo en Ley N° 27.794. ¿Qué dice ese texto? Que “los recursos que correspondiere distribuir al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias creado por él artículo 3° inciso d) de la Ley 23.548 serán redistribuidos de conformidad con las previsiones de los artículos 3° y 4° de dicha norma” y que la redistribución “procederá en forma diaria y automática y en las mismas condiciones que las dispuestas en el artículo 6° de la Ley 23.548 y los recursos que la compongan serán considerados a cualquier efecto como integrantes de la masa de fondos coparticipable prevista en dicha ley mientras subsista la vigencia de la presente”. Traducción: los ATN dejan de ser discrecionales, se distribuyen siguiendo la misma distribución porcentual que la coparticipación y su envío a las provincias será por goteo diario, también al igual que los fondos coparticipables. Esta reforma le permite a las provincias contar con un flujo de fondos garantizado y evitar así la triple discrecionalidad que tiene actualmente el reparto de ATN, que mencionamos antes.
El veto de Milei, esperado, dejó igualmente mucha tela por cortar. En términos argumentativos, es bastante flojito. El decreto 652/2025, donde está expresado el veto total del Poder Ejecutivo, dice entre otras cosas que “la existencia de este Fondo (ATN) resulta imprescindible, ya que dota al Estado Nacional de una herramienta que complementa el régimen automático de coparticipación y permite dar respuesta a situaciones extraordinarias que no pueden ser previstas y atendidas a partir de un sistema de reparto rígido y automático” y luego añade, en esa línea, que la ley sancionada por el Congreso “priva al Estado Nacional de una herramienta de acción inmediata frente a emergencias y desequilibrios financieros que requieren decisiones rápidas y acordes a su carácter imprevisto” y que “la privación de este instrumento para afrontar contingencias graves implica un menoscabo concreto de las facultades y recursos del Estado Nacional”.
Para muestras, basta un botón. En marzo de este año, Bahía Blanca sufrió un temporal que dejó un saldo trágico de 18 víctimas fatales, cientos de heridos y más de mil cuatrocientos personas debieron ser evacuadas. Desde el gobierno municipal y provincial afirmaron que se requerirá aproximadamente $ 400.000 millones para la reconstrucción de la ciudad. Ante eso, el gobierno nacional activó un ATN, dado que se trataba de una condición de emergencia. Pero lo enviado fue por apenas $ 10.000 millones, cuando solo entre enero y febrero de este 2025 el fondo ATN acumulaba un excedente de $ 120.000 millones y, si se sumaba el saldo no distribuido del año 2024, el disponible del fondo superaba los $ 750.000 millones.
En efecto, el Gobierno nacional retaceo el envío de ATN cuando la situación ameritaba una asistencia todavía mayor dado que se contaba con los recursos suficientes.
Entonces, la ley aprobada en el Congreso no “privó” al Estado nacional de fondos para asistencia; por el contrario, el propio Gobierno se privó a sí mismo al decidir restringir el uso de los fondos.
El ejemplo de Bahía Blanca es gráfico para entender que las razones que esgrime el Ejecutivo son débiles, pero hay muchos más casos. Emergencias ígneas, hídricas, climáticas, agropecuarias y económicas que las provincias han sufrido y que no han sido atendidas o lo hicieron de manera muy parcial.
Si la Nación se borra de las emergencias, ¿por qué entonces dejarle la distribución de esos fondos? Tienen que volver a las provincias, que son las dueñas originales de los mismos.
Entre 2017 y 2024, la provincia de Misiones recibió el 6,4% de los ATN distribuidos a nivel nacional. Si se compara con la participación misionera en la distribución efectiva de recursos coparticipables (3,2%), entonces los ATN sirvieron, en determinados momentos puntuales, para de alguna manera “compensar” parcialmente la enorme asimetría de la coparticipación con la tierra colorada, aunque es notablemente insuficiente.
¿Qué pierde Misiones con este veto? La posibilidad de incorporar unos $7.500 millones a las arcas entre septiembre y diciembre y así poder reforzar programas de Gobierno en un contexto de caída de la actividad y de expectativas algo nubladas para el resto del año.
