Eliminar impuestos distorsivos llevará más de una década
El debate sobre el sistema tributario parte de dos premisas centrales. La primera es que resulta prioritario y urgente avanzar en un ordenamiento integral. No es posible crecer de manera sostenida con una estructura impositiva que le quita competitividad a la producción y desalienta la inversión. Son muchos los temas a resolver, pero el más importante es eliminar los impuestos más distorsivos: derechos de exportación, impuesto sobre los débitos y créditos bancarios, Ingresos Brutos, Sellos y tasas municipales que gravan las ventas. Estos tributos deben ser la prioridad, aunque removerlos no es sencillo: en conjunto generan más de 7% del PBI de recaudación y son pilares del financiamiento de los tres niveles de gobierno.
La segunda premisa es que el ordenamiento tributario no puede hacerse a costa de poner en riesgo el equilibrio fiscal. Después de años de desorden macroeconómico, establecer alivios tributarios sin financiamiento sería muy contraproducente. La solvencia fiscal también es una condición indispensable para crecer de manera sostenida y, por lo tanto, es necesario encontrar una forma de compensar la pérdida de ingresos que generaría la eliminación de los impuestos más distorsivos.
La idea prevaleciente, dados estos puntos de partida, es que para eliminar los impuestos más distorsivos previamente hay que reducir el gasto público, de manera de compensar las pérdidas de ingresos. Esto impone una estrategia de “gradualismo tributario”. El planteo recibe adhesiones desde muy diversos sectores.
Lamentablemente, la estrategia colisiona con la dinámica y la situación que muestran las finanzas públicas. El gasto público se redujo sustancialmente respecto del nivel que tenía en 2023. Aun cuando el esfuerzo fue inédito, apenas alcanzó para lograr un muy estrecho equilibrio fiscal. No es que se hizo poco, sino que el descalabro fiscal es enorme y con secuelas que perduran por mucho tiempo. De cara al futuro, es muy difícil y poco probable concretar nuevas bajas que alcancen las dimensiones necesarias para generar el espacio que permita compensar las pérdidas de ingresos derivadas de la eliminación de los impuestos distorsivos.
Por el contrario, en algunos rubros del gasto público es previsible que las futuras reducciones sean de magnitudes más pequeñas y que lleve tiempo materializarlas. Pero lo más limitante es que hay componentes del gasto con tendencia creciente. El caso más importante es el gasto previsional, que ocupa una proporción muy grande del presupuesto nacional y de 13 provincias. Mientras se siga posponiendo la reforma previsional, habrá que desplegar un gran esfuerzo de austeridad para evitar que, debido a la dinámica creciente de las erogaciones previsionales, el gasto público total aumente por arriba de la inflación. Conclusión: un planteo realista es asumir que las futuras bajas del gasto público serán, en el mejor de los casos, modestas.
La otra vía es apelar a que el crecimiento económico amplíe la base imponible, aumente la recaudación total y, si el gasto público se mantiene estable, se vaya generando el espacio para ir reduciendo gradualmente los impuestos más distorsivos sin comprometer el equilibrio fiscal. El planteo lleva a evaluar cuán larga y viable es esta transición.
Una simulación simplificada permite aproximar respuestas. Un escenario optimista es asumir un crecimiento real sostenido del 3,3% anual. Hay que tener en cuenta que nunca, en la historia reciente, la Argentina creció de manera sostenida a ese ritmo, entre otras razones porque los impuestos distorsivos que se plantea eliminar se lo impiden. Pero, aun así, para el nivel nacional sería necesario acumular 11 años de crecimiento sostenido para compensar las pérdidas de recursos que genera la eliminación de las retenciones y el impuesto al cheque. Suponiendo que se prioriza eliminar primero las retenciones, los productores agropecuarios tendrán que esperar casi 4 años para que se termine de eliminar este resistido tributo, mientras que para liberar las transferencias bancarias de imposiciones se necesitarán otros 7 años más.
Cuando se baja al nivel de las provincias, el panorama es más disperso y, en general, más desafiante. Suponiendo que las provincias congelan el gasto público y destinan todo el aumento de la coparticipación derivado del crecimiento económico a compensar la eliminación de Ingresos Brutos y Sellos, en todas las jurisdicciones más grandes se necesita bastante más que una década. Aproximadamente 14 años en Santa Fe y Mendoza, 16 años en Córdoba y casi 20 años en la provincia de Buenos Aires.
Con la austeridad fiscal no alcanza
Estas simulaciones no cuestionan la conveniencia de sostener y profundizar la prudencia fiscal. Por el contrario, el principal mensaje es que, aun así, no alcanza para eliminar en plazos razonables los impuestos que más dañan la competitividad. A la austeridad en la administración del gasto hay que sumarle audacia y creatividad en la reforma tributaria. Mejorando la recaudación de los buenos impuestos se puede avanzar mucho más rápido en la eliminación de los malos impuestos.
En los tributos que gravan las ventas se da el caso más importante e ilustrativo. Es una aberración que, por un mismo hecho imponible, el contribuyente esté obligado a pagar tres tributos: IVA, Ingresos Brutos y tasa municipal. Avanzar hacia un esquema tipo “Súper IVA” permitiría recaudar lo mismo con un impuesto más neutral, transparente y fácil de controlar. Un IVA bien diseñado ayuda a reducir la evasión, simplificar la administración y evitar daños sobre la competitividad. Bajo la misma lógica, se podrían eliminar rápidamente los derechos de exportación sin pérdidas de ingresos, cobrando mejor el impuesto a las Ganancias y a los Bienes Personales.
Naturalmente, reformas de estas características requieren acuerdos políticos complejos y un arduo trabajo técnico. Pero es la manera de evitar repetir fracasos como ocurrió con el Consenso Fiscal de 2017. La falla no estuvo en la falta de voluntad política para cumplirlo, sino en su diseño apegado a la lógica del gradualismo. Suponer que la economía crezca de manera de compensar las pérdidas que genere la baja de impuestos es, como lo demostró esa experiencia, una apuesta muy arriesgada.
