Tribunales especializados para la tutela efectiva del ambiente
I. Introducción
El acceso a la justicia ambiental refiere a la posibilidad de obtener una solución judicial completa y expedita de un conflicto jurídico que tiene naturaleza ambiental. Existe una percepción a nivel mundial en orden a que la legislación ambiental tiene un bajo nivel de aplicación, lo que se explica habitualmente por razones de orden fáctico, principalmente por la falta de voluntad de las autoridades políticas y administrativas llamadas a ponerla en práctica. Este punto, sin embargo, nunca ha sido explorado suficientemente; menos aún en lo que hace a la aplicación de la legislación ambiental por los órganos jurisdiccionales del Estado, cuyos niveles también son percibidos como bajos. En estos análisis, señala Brañes, rara vez se consideran las cuestiones de “eficiencia” de la norma como prerrequisito para su eficacia, lo que parece indispensable, especialmente en el tema del acceso a la justicia ambiental. (1)
El derecho ambiental “aún no ha uniformado los procedimientos para el conocimiento de conflictos de esta naturaleza tan singular. Ello puede significar que eventualmente, una vez planteado un problema de naturaleza jurídico-ambiental, la autoridad jurisdiccional competente tenga que resolver el conflicto sometido a su decisión en ausencia de normas ambientales específicas, o bien mediante normas que no sean totalmente idóneas para el tratamiento del caso concreto”. (2)
Señala Riquelme Salazar que “el derecho de acceso a la justicia ambiental, como derecho procedimental que concretiza el derecho a vivir en un ambiente sano, constituye uno de los mecanismos a través del cual los ciudadanos participan en el control del cumplimiento de las normas ambientales, haciendo posible que una persona o grupo de personas puedan reclamar o demandar la protección efectiva de su derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación mediante la vía jurisdiccional”. (3)
Entre los elementos del derecho de acceso a la justicia ambiental se han señalado el desarrollo y cumplimiento de la normativa ambiental, la existencia de autoridades idóneas para el conocimiento de asuntos de índole ambiental, la existencia de mecanismos de resolución de conflictos ambientales que propendan a una resolución completa y expedita, una amplia legitimación activa y el cumplimiento de ciertas condiciones que aseguren el principio de igualdad en el acceso al procedimiento que versa sobre materias ambientales. En todos aquellos ordenamientos donde no se prevean mecanismos adecuados para resolver conflictos ambientales que cumplan las mencionadas características, “nos encontraremos frente a una barrera para la implementación del derecho de acceso a la justicia ambiental” (4).
En relación con este derecho de acceso a la justicia ambiental es relevante la idoneidad de los jueces para el conocimiento de asuntos de índole ambiental. Sostiene Riquelme Salazar que “la preparación de los órganos que deben conocer de esta clase de conflictos ha sido deficitaria en la mayoría de los casos, lo cual es consecuencia directa de la ineficiencia e ineficacia de la norma ambiental y su aplicación y, en menor medida, de la pasividad y resistencia de los órganos competentes para adaptarse a los cambios derivados de las nuevas necesidades sociales”. Burdyshaw añade que los tribunales ambientales han sido concebidos como una solución justa y transparente para avanzar en la búsqueda del equilibrio armónico entre la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo. (5)
En el mundo, los tribunales ambientales son cada vez más reconocidos por sus logros y por tener un gran potencial en la promoción de un desarrollo ecológicamente sostenible. Estos tribunales tienen un papel central en el cumplimiento de las leyes ambientales, al resolver reclamaciones, interpretar leyes y generar foros para la solución de controversias. A nivel mundial se estima que existen 350 tribunales ambientales ubicados en 41 países diferentes, y que más de la mitad fueron creados a partir del año 2004 (6). No obstante, los países han seguido caminos diferentes para la solución de las controversias ambientales. En los Estados Unidos, por ejemplo, la mayoría de las disputas ambientales son resueltas por tribunales de jurisdicción general, aplicando los principios del derecho general y administrativo. Sin embargo, en el Estado de Vermont se creó un tribunal especializado que forma parte de su Poder Judicial. Otro ejemplo es India, que promulgó, el 2 de junio de 2010, la “Ley Nacional del Tribunal Verde”, que establece un sistema nacional de tribunales ambientales. Costa Rica, por su parte, cuenta con un tribunal especializado en controversias ambientales, pero como parte del Ministerio del Medio Ambiente y no del Poder Judicial. (7)
Para Minaverry una de las cuestiones centrales vinculadas con la importancia de la existencia de estos organismos es que las cortes y tribunales ambientales pueden estar facultados para adoptar enfoques integrados que permitan abarcar las diferentes leyes ambientales en su conjunto, a diferencia de lo que ocurre con los tribunales ordinarios que no se encuentran capacitados para actuar de esta forma. (8) Señala Pring que, con la creación de los tribunales y cortes ambientales, los legisladores y políticos podrían romper con esta segmentación y combinar ambos aspectos en un solo fuero. (9) Advierte Minaverry que esta realidad se vislumbra en la mayoría de los casos en América Latina. Los integrantes de los tribunales o fueros ordinarios que deben resolver los expedientes vinculados con estas temáticas no poseen la capacitación necesaria para ello. Estas cuestiones “podrían solucionarse a través de la capacitación de funcionarios y de la creación de fiscalías ambientales”. (10)
Respecto de la formación especial de los jueces ambientales el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) diseñó un Programa Global de Jueces, en el que se describieron posibles instrumentos de capacitación para la aplicación del derecho ambiental por parte de los tribunales (a través de la elaboración de manuales y de reuniones formativas). Aquí la formación en derecho ambiental, con una integración interdisciplinaria jurídica y de otras ciencias, posee un rol fundamental. (11)
Se ha señalado que no hay un “modelo perfecto” ni una estructura de “talla única que le sirva a todos” para una corte o tribunal ambiental. “Al final del día, el mejor modelo para cada jurisdicción es la combinación única de elementos que trae como resultado un proceso de resolución de conflictos pertinente, ambientalmente eficiente y que provea de acceso a la justicia a todos los intereses afectados. (12)
La necesidad de fortalecer el derecho ambiental a través de la creación de tribunales ambientales es la experiencia de algunos autores que han litigado frente a tribunales en relación con cuestiones ambientales, quienes afirman que cada vez que tenían que explicarle a un juez algún concepto ambiental básico, anhelaban la creación de tribunales especializados y con práctica en la materia. (13) Esto traducido en la resolución de un caso y en la defensa de los derechos de los ciudadanos podría implicar que se cometan diversas injusticias, principalmente debido a la falta de comprensión de cuestiones técnicas vinculadas con esta rama del derecho. (14)
Como ventaja de estas “cortes verdes” se ha señalado que los tribunales ambientales “pueden estar facultados para adoptar enfoques integrados, de manera de abarcar las diferentes leyes ambientales en su conjunto, a diferencia de lo que pasa con los tribunales ordinarios, que no pueden actuar de esta forma. Por ejemplo, si bien existe una tendencia global hacia la integración de las leyes ambientales y aquellas que regulan el uso del territorio, pocas naciones o jurisdicciones han logrado de hecho integrar plenamente ambas legislaciones, a pesar de que se trata de dos áreas absolutamente interdependientes. Con la creación de los tribunales y cortes ambientales, los legisladores y políticos pueden romper con esta segmentación y combinar ambos temas en un solo foro. Así, un tribunal del medio ambiente podría tener la autoridad para revisar de forma simultánea todos los permisos ambientales relativos a las necesidades de desarrollo (zonificación, construcción, permisos de salud pública, aire, agua, permisos de residuos, estudios de impacto ambiental, requisitos de preservación ecológica, derecho indígena, preservación histórica y cultural, etc.) en lugar de que tales decisiones las tomen diferentes autoridades, en diferentes momentos y con diferentes — y a veces contradictorios— resultados”. (15)
II. Derecho comparado
II.1. Chile
El caso chileno es el que se encuentra actualmente marcando tendencia en la región, ya que ha establecido varios tribunales ambientales dentro del ámbito jurisdiccional.
El de Chile “es uno de los casos en donde evolucionó más favorablemente la noción de tribunal ambiental en la región, debido a que se enmarcó en un desarrollo institucional propio del país que fue gestándose a lo largo de diferentes gobiernos con la continuidad de ciertas políticas públicas”. (16)
La Constitución Política de Chile desde 1980 reconoce en su artículo 19, inciso 7, el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual, y el inciso 8 del mismo artículo establece:
“El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”. Se ha señalado que “Lo relevante de esta Carta Magna radica en que se ha incluido desde hace muchos años el derecho al ambiente dentro de derechos humanos básicos como la libertad y la seguridad. De esta manera se le ubica en un lugar preferencial, al menos desde el ámbito teórico y normativo”. (17)
La Ley Nº 20.600 del 28 de junio de 2012 (18) creó en Chile los tribunales ambientales. Su antecedente fue un Protocolo de Acuerdo firmado por el Ejecutivo y algunos Senadores el 26 de octubre de 2009, en el que se estableció el compromiso por parte del Gobierno de presentar un proyecto de ley que crearía los tribunales ambientales. Las finalidades de dichos órganos serían: (a) actuar como órgano de control jurisdiccional de las decisiones de la Superintendencia del Medio Ambiente; b) resolver las controversias contenciosoadministrativas en materia ambiental; y (c) resolver las demandas por daño ambiental. (19)
El proyecto de ley fue aprobado por el Congreso en enero de 2012. Lo relevante de esta norma es que describe y detalla especialmente el proceso en donde se resolverá la eventual controversia ambiental y se detallan todas las normas procesales sin hacer simplemente una remisión a otra ley vigente. Esto facilita la tarea de todas las partes para su aplicación y aclara la determinación de qué norma se aplicará en estos casos ambientales. (20)
La Ley Nº 20.600 (artículo 5) estableció la creación de tres tribunales ambientales en Chile:
– Primer tribunal ambiental, con asiento en Antofagasta (aún no constituido).
– Segundo tribunal ambiental, con asiento en Santiago. Tiene competencia para conocer las causas originadas en las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins y Maule. Además, tiene competencia para aquellos reclamos generados entre las regiones de Arica, Parinacota y Coquimbo, hasta que entre en funciones el primer tribunal ambiental.
– Tercer tribunal ambiental, con asiento en Valdivia. Tiene competencia para conocer las causas presentadas entre las regiones de Bío-Bío y Magallanes.
Estos tribunales se encuentran funcionando en Chile desde el año 2012.
La Ley Nº 20.600 establece en el artículo 1º que los tribunales ambientales son órganos jurisdiccionales especiales, sujetos a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema, cuya función es resolver las controversias medioambientales de su competencia y ocuparse de los demás asuntos que la ley somete a su conocimiento.
En cuanto a la integración el artículo 3 establece que cada tribunal ambiental está integrado por tres ministros. Dos de ellos deben tener título de abogado, haber ejercido la profesión al menos diez años y haberse destacado en la actividad profesional o académica especializada en materias de derecho administrativo o ambiental. El tercero debe ser un licenciado en Ciencias con especialización en materias ambientales y con al menos diez años de ejercicio profesional. El fundamento de esta integración “es que los temas ambientales se encuentran en una zona de conocimientos altamente especializados, pero también inciertos, por lo que es razonable resolver no sólo las discrepancias entre jueces abogados, si no también aquellas que residan entre los que no tienen esa capacidad, sino otra especialización que contribuya a una mejor decisión en términos ambientales. Es decir que, a pesar de que la composición de los tribunales ambientales es mixta, se da mayor énfasis a los ministros con formación legal que a los que poseen formación científica”. (21)
Cada ministro será nombrado por el Presidente, con acuerdo del Senado, a partir de una lista de cinco personas propuesta por la Corte Suprema de Justicia (art. 2º). La Corte Suprema hará la lista correspondiente a partir de una lista que contenga un mínimo de seis y un máximo de ocho nombres por cada cargo, propuesta por el Consejo de la Alta Dirección Pública. El cargo de ministro titular de tribunal ambiental es de dedicación exclusiva e incompatible con todo otro empleo, cargo, función o comisión, remunerada o no, que se ejerza en entidades privadas o públicas, sean estas últimas fiscales, municipales, fiscales autónomas o semifiscales, en empresas del Estado o en las que éste tenga participación por aportes de capital. Asimismo, es incompatible con todo cargo de elección popular (art. 3º). Cada Tribunal tendrá dos ministros suplentes, designados de la misma manera que los titulares. Uno de los suplentes debe tener título de abogado, haber trabajado por lo menos ocho años y haberse especializado académica o profesionalmente en las áreas de derecho administrativo o del medio ambiente. El otro deberá ser licenciado en ciencias, con especialidad en materias de medio ambiente y ocho años de ejercicio profesional (art. 2º).
Los tribunales ambientales chilenos incluirán a varios empleados, además de los ministros. “La ley prevé en su planta de personal a un secretario abogado, dos relatores abogados, un profesional universitario de la esfera económica, y un profesional universitario del área de las ciencias, entre otros. Además, los tribunales ambientales chilenos pueden contratar a expertos externos a honorarios, para lo que deben disponer de fondos. Los nombramientos del personal están a cargo de cada tribunal (…). Los expertos contratados por los tribunales ambientales de Chile son responsables ante el tribunal y no ante las partes. Sin embargo, los informes de los expertos que presenten las partes no tendrán el mismo valor probatorio que las pericias decretadas por el tribunal, aunque deberá darse cuenta de los informes de estos peritos adjuntos en el informe pericial definitivo”. (22)
Según el art. 17º de la Ley Nº 20.600, los tribunales ambientales de Chile son competentes para: 1) Conocer de los reclamos que se interpongan en contra de las normas de calidad ambiental. 2) Conocer las demandas para obtener la reparación del ambiente dañado. Será competente para conocer de estos asuntos el tribunal ambiental del lugar en que se haya originado el hecho que causa el daño, o el de cualquier lugar en que el daño se haya producido, a elección del afectado. 3) Conocer los reclamos en contra de las resoluciones de la Superintendencia del Medio Ambiente. 4) Conocer los reclamos que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental. 5) Conocer los reclamos que se interpongan en contra de los actos administrativos que dicten los Ministerios o servicios públicos para la ejecución o implementación de las normas de calidad, de emisión y los planes de prevención o descontaminación, cuando estos infrinjan la ley, las normas o los objetivos de los instrumentos señalados. 6) Conocer los reclamos en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. 7) Conocer todos los demás asuntos que señalen las leyes.
El tribunal dará a conocer la resolución que admite la tramitación del reclamo o la demanda por daño ambiental mediante la publicación de un aviso en su sitio electrónico (artículo 19 de la Ley Nº 20.600). Así “se puede evitar el traspaso de los sistemas de notificación existentes en la mayoría de los países de América Latina, en donde suelen continuar siendo escritos y presenciales, lo cual extiende los plazos administrativos y judiciales de resolución”. (23)
II.2. Costa Rica
Incorporó en 1994 en su Constitución el derecho a un ambiente sano, la responsabilidad del Estado a garantizar, defender y preservar ese derecho, así como la acción popular (artículo 50 de la Carta Fundamental de Costa Rica).
La Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 de 1995 establece la creación del Tribunal Ambiental Administrativo, con sede en la ciudad de San José de Costa Rica y con competencia en todo el territorio nacional (artículo 109). Se estructuró como un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía y con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones (artículo 109). Sus fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones son de acatamiento obligatorio, a diferencia de lo que ocurre en Chile, donde se cuenta con una instancia judicial especializada en el área ambiental. (24)
En cuanto a su conformación el tribunal ambiental administrativo está integrado por tres miembros titulares y tres suplentes, todos de nombramiento del Consejo Nacional Ambiental, por un período de seis años (artículo 104). Para ser miembro del tribunal ambiental administrativo se requiere ser profesional con experiencia en materia ambiental. Los miembros deben trabajar a tiempo completo y ser personas que, en razón de sus antecedentes, títulos profesionales y reconocida competencia en la materia, sean garantía de imparcialidad y acierto en el desempeño de sus funciones (artículo 105).
Realiza sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba (artículo 106) y tiene la obligación de asesorarse por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuando el caso planteado en la denuncia así lo amerite. También puede ser asesorado por cualquier organismo, nacional e internacional o por personas físicas o jurídicas (artículo 109).
El tribunal ambiental es competente para (artículo 111): a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y a los recursos naturales; b) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales; c) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales; d) Las resoluciones del tribunal ambiental administrativo serán irrecurribles. El trámite ante el tribunal ambiental administrativo no estará sujeto a ninguna formalidad. La denuncia podrá presentarse por cualquier medio de comunicación, incluso oral (artículo 112).
La principal crítica vinculada con este tribunal es que no pertenece al ámbito del poder judicial, sino que este fuero no existe tampoco en Costa Rica, al igual que en la mayoría de los países de la región. (25)
Ante este panorama, han sido los distintos tribunales de justicia y en especial, las distintas Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia, los llamados a interpretar, integrar y delimitar toda esta serie de normas dispersas y vacíos procesales existentes, llegando a asumir un rol verdaderamente preponderante que les ha permitido, en principio, llevar a buen puerto los procesos donde se discuten las controversias de índole ambiental, y con ello construir las bases del derecho procesal ambiental costarricense.
2.3. Brasil
En Brasil el acceso a la justicia ambiental se plasma en mecanismos judiciales de índole constitucional, civil, penal y contenciosoadministrativo, con la previsión de una legitimación amplia para las personas y las organizaciones sociales, así como el otorgamiento de un papel preponderante al Ministerio Público y a las fiscalías ambientales para la defensa y protección del medio ambiente. (26)
El derecho de acceso a la justicia ambiental en Brasil queda configurado a partir del reconocimiento constitucional del derecho a gozar de un ambiente ecológicamente equilibrado para el disfrute del pueblo en condiciones de calidad de vida y el deber de la colectividad de protegerlo y defenderlo, así como la obligación del poder público en el mismo sentido (art. 60º. 4º IV Constitución Federal de la República Federativa de Brasil).
El art. 225 de la Constitución brasileña, establece que “Todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, bien de uso común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida, imponiéndose al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras”.
El derecho a gozar de un medio ambiente ecológicamente equilibrado, incorporado por la Constitución Federal de 1988, es considerado como un derecho fundamental de tercera generación y de núcleo duro, porque no puede constituir materia de decisión de propuesta de enmienda constitucional tendiente a eliminarlo. Se prevé el control difuso de constitucionalidad de las leyes por parte de la ciudadanía, ante el Supremo Tribunal Federal. (27)
La Ley 7.347/85 introduce la Acción Civil Pública de responsabilidad por daños causados al medio ambiente, al consumidor, a los bienes y derechos con valor artístico, estético, histórico y turístico, y de otras providencias. Es considerado así uno de los instrumentos más importantes para la tutela del medio ambiente y para el acceso a la justicia ambiental en Brasil.
La acción civil pública no depende únicamente de la iniciativa del Ministerio Público, sino que también puede ser iniciada por la Unión, los Estados Federados, Municipios, autarquías, empresas públicas, la Defensoría Pública, sociedades de economía mixta, Fundaciones, ONG y otras asociaciones constituidas al menos por un año y que incluya entre sus actividades institucionales la protección del medio ambiente (art. 5º). (28)
A través de esta ley el Ministerio Público se encuentra instituido con funciones de actor judicial en cuestiones criminales, con actuación ante los juzgados civiles como “fiscal de la ley”, en el rol de institución defensora de los derechos difusos y colectivos. También se le reconoce la posibilidad de instaurar el “Inquérito Civil”, a fin de investigar denuncias y buscar información para fundamentar la acción civil; y puede actuar en la prevención del daño ambiental a través de recomendaciones dirigidas a otros órganos públicos. Estas recomendaciones no tienen fuerza de fallo judicial, pero sirven para dar conocimiento a tales órganos acerca de la ilegalidad de determinado procedimiento.
Esta Ley de Acción Civil Pública otorga facultades a los jueces y magistrados para impulsar oficiosamente el proceso, especialmente al decretar pruebas pedidas por las partes e invertir la carga de la prueba, para equilibrar y mejorar la defensa de los intereses colectivos. Asumen así un rol preponderante en la protección y defensa del medio ambiente. (29)
El juez se encuentra autorizado para dictar medidas preliminares para la tutela inmediata y provisoria del bien ambiental, con justificación previa o sin ella, inaudita altera parte, a los efectos de obstaculizar la realización del daño ambiental. La sentencia tendrá efectos erga omnes (art. 16).
La norma contempló que la amenaza y daños al medio ambiente son continuados en el tiempo; por ello, se estableció que la acción civil pública no prescribe. Reglamenta asimismo el denominado “inquérito civil” orientado a la recolección de las pruebas que darán base al enjuiciamiento de las acciones pertinentes para la tutela de los bienes para los cuales la legislación los legitime, en especial para la acción civil pública. Se trata de un procedimiento administrativo, de carácter preprocesal e inquisitorial, de ámbito interno del Ministerio Público (art. 8), a través del cual éste representa los intereses de la comunidad, dando aplicación a los principios de precaución y prevención. (30)
El acceso a la justicia ambiental es también comprensivo de la acción penal, entendido aquél, en este aspecto, como la facultad que tienen las personas y las organizaciones sociales para la presentación de una denuncia ante las autoridades competentes, respecto de hechos susceptibles de convertirse en conductas penales atentatorias contra el medio ambiente y tipificadas en la ley penal. Esto así como consecuencia del mandato constitucional del art. 225 que impone a las personas y a la colectividad el deber de defender y preservar el derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado. (31)
Se encuentra prevista específicamente la acción popular, entendida como aquella acción por medio de la cual cualquier ciudadano puede buscar la invalidez de actos practicados por el poder público o por entidades en que ella participe, y que sean perjudiciales al patrimonio público, al medio ambiente, a la moralidad administrativa o al patrimonio histórico y cultural (art. 5º Constitución Federal de 1988).
La acción popular está reglamentada en la Ley 4.717/65, anterior a la Constitución. Ella introdujo la posibilidad de protección al medio ambiente por medio de esta acción, la que no tiene costo judicial para el demandante, salvo los casos de comprobada mala fe.
La Constitución Federal brasileña no sólo reconoce el derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, como bien de uso común del pueblo y esencial para una calidad de vida sana, sino que también se le impone a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras. Se considera entonces que este deber se convierte en una legitimación y que esta legitimación constitucional es decisiva para asumir la defensa ambiental, utilizando las diferentes acciones y recursos establecidos en la ley. Queda así en manos de los tribunales y de la ciudadanía la responsabilidad en la utilización y eficacia de los mecanismos para el acceso a la justicia ambiental. (32)
Una de las instituciones más representativas para la defensa ambiental en Brasil es el Ministerio Público a través de las fiscalías ambientales, las que cuentan con legitimación para accionar a favor del medio ambiente (33). Más allá de la legitimación prevista por la Constitución de 1988, para promover la acción civil pública para la defensa del ambiente (art. 129 III) y para defender judicialmente los derechos e intereses de las poblaciones indígenas (art. 129, V), a través de la Ley Nº 6.938 se legitimó al Ministerio Público de la Unión y a los Estados, para defender intereses difusos derivados de daños al ambiente (art. 14, 1), específicamente, el ejercicio de la acción de responsabilidad civil por daños causados al ambiente.
II.4. Argentina
II.4.1. – Nivel federal
II.4.1.1. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Acordadas
Argentina a nivel federal todavía no cuenta con tribunales ambientales. Señala Minaverry que se observa que “la experiencia argentina es todavía muy incipiente al no contar con ningún proyecto de ley en tratamiento que prevea la creación de dichos tribunales especializados, sino únicamente con dos Acordadas dictadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación donde se crearon oficinas ambientales y se esbozan intenciones fehacientes de avanzar en este aspecto”. (34)
Mediante Acordada 16/2013 la Corte creó la Comisión de Ambiente y Sustentabilidad, con el objetivo de orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, proyectos y acciones destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Se integra por un Comité Ejecutivo conformado por funcionarios de este Tribunal y por un Comité Consultivo, en el que se invita a participar a los representantes de las cámaras nacionales y federales, de la Morgue Judicial, de la Unión de Empleados de Justicia de la Nación (UEJN), de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional (AMFJN), de la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ju.Fe.Ju) y de la Federación Argentina de la Magistratura y la Función Judicial (FAM). (35)
Al año siguiente la Acordada Nº 1/2014 del 11 de febrero de 2014 creó bajo la superintendencia directa de la Corte, la Oficina de Justicia Ambiental señalando que “es vital contar con una judicatura y unas instancias judiciales independientes para la puesta en marcha, el desarrollo y la aplicación del derecho ambiental, y los miembros del Poder Judicial, junto con quienes contribuyen a la función judicial en los planos nacional, regional y mundial, son asociados cruciales para promover el cumplimiento, poner en marcha y aplicar el derecho ambiental nacional e internacional” (Acordada Nº 1/2014). (36)
Tiene las siguientes funciones: a) Mejorar la gestión de los recursos, fomentando proyectos y prácticas vinculadas con la protección del ambiente; b) Implementar y realizar el seguimiento de las acciones derivadas de la norma ambiental; c) Establecer vinculación con oficinas de carácter similar a nivel nacional e internacional; d) Coordinar y gestionar programas de capacitación con los restantes poderes del Estado y con los organismos ambientales internacionales vinculados con la justicia; e) Impulsar, coordinar y fortalecer la difusión de las decisiones e iniciativas vinculadas con la justicia ambiental a nivel nacional e internacional; f) Recabar información para plasmar todos los datos que pueden resultar trascendentes a favor de la construcción y difusión de la justicia ambiental; g) Identificar las necesidades y oportunidades en materia ambiental mediante el relevamiento de datos e investigaciones de su estructura y decisiones jurisdiccionales;.
Dispone que la Oficina se integrará, principalmente, con las siguientes áreas: Capacitación: Tendrá como función la difusión, diseño y coordinación de políticas y planes de capacitación e intercambio orientados al fortalecimiento de los conceptos ambientales estructurales tanto en el ámbito nacional como internacional, así como al intercambio interjurisdiccional; Recolección de datos: Orientada al armado y presentación de la situación de la justicia ambiental en todo el país. Esta tarea permitirá identificar diferentes problemáticas regionales, métodos de solución de conflictos, grado de conocimiento de la temática del público en general y consolidación de las políticas de Estado del Poder Judicial relativas a la transparencia; Investigación: Fruto de la capacitación y el intercambio, esta área podrá identificar las necesidades locales, regionales e internacionales vinculadas con la temática.
Con fecha 23/9/2014 y en oportunidad de pronunciarse en la causa “Municipalidad de Berazategui c/ Cablevisión S.A.” del 23/9/2014, la Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que estimaba necesaria la creación de un Registro de Acciones Colectivas, en el que deban inscribirse todos los procesos de esa naturaleza que tramiten ante los tribunales nacionales y federales del país.
Por Acordada nº 32/2014 de fecha 1 de octubre del mismo año, el Máximo Tribunal dispuso: “Crear el Registro Público de Procesos Colectivos radicados ante los tribunales del Poder Judicial de la Nación, que funcionará con carácter público, gratuito y de acceso libre, en el ámbito de la Secretaría General y de Gestión de esta Corte” (art. 1). En el apartado V de su presentación la Acordada expresa que: “El adecuado funcionamiento del sistema que se implementa requiere de parte de los magistrados intervinientes llevar a cabo en el proceso —en todas sus etapas— una actividad de índole informativa, sin cuyo apropiado cumplimiento el procedimiento previsto quedará inexorablemente frustrado, razón por la cual el reglamento que se aprueba incluye disposiciones de naturaleza procesal que, por ende, se integran materialmente —en lo pertinente— al Reglamento para la Justicia Nacional”.
Con ello se “pretende evitar el escándalo jurídico que podría representar el dictado de sentencias contradictorias en causas conexas o superpuestas; y a lograr la economía procesal que mejor se ajuste a un adecuado servicio de justicia. Asimismo, el registro brindará información a los tribunales y a los legitimados colectivos o individuales acerca de la existencia de procesos de esa naturaleza, y favorecerá el acceso a justicia al permitir a los habitantes conocer la existencia de procesos y sentencias de las que puedan ser beneficiarios”. (37)
El 8 de abril de 2015, la Corte Suprema avanzó con el dictado de la Acordada Nº 8/2015, en la que se dispuso la creación de la Secretaría de Juicios Ambientales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y se dictaminó asignar a dicha Secretaría la tramitación de todas aquellas causas radicadas en el Tribunal cuyo contenido versa sobre cuestiones ambientales, cualquiera sea la materia y el estado en el que se encuentren. La función principal de la Secretaría de Juicios Ambientales es gestionar los litigios masivos de casos ambientales que tengan por objeto el bien colectivo ambiental en algunos de sus componentes, así como coordinar las diversas tareas que ya se están realizando en relación con temas vinculados con la justicia ambiental (apartado VI).
Observa Minaverry, para el caso argentino, que el máximo tribunal insiste en la creación de la mayor cantidad de organismos vinculados con la protección del ambiente, ya que considera que es su deber como integrante de un poder del Estado el promover la generación de instrumentos que procuren satisfacer de manera eficiente las necesidades de la sociedad, entre las que se encuentran el acceso efectivo a la justicia ambiental (apartado V). (38) Señala además que “La implementación de las Acordadas Nº 1/2014 y Nº 8/2015 implicó una conveniente reorganización de la estructura judicial en el ámbito de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ya que se tuvo que modificar el actual sistema de adjudicación y gestión de las causas ambientales que allí se tramitan. Además se han incorporado a diversos juristas altamente especializados, con el fin de colaborar y brindar aportes doctrinarios y de análisis jurisprudencial para que el Máximo Tribunal pueda resolver las causas ambientales de manera más favorable”. (39)
A través de estas acordadas la Corte Suprema de Justicia de la Nación “impulsa el estudio y la difusión de una rama del derecho que evidencia un crecimiento y trasformación tan acelerados que dificultan la inteligencia y aplicación de las normas que lo instituyen que pueden resultar no sólo repetitivos, sino también contradictorios”. (40)
II.4.1.2. Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA)
A nivel federal cabe también hacer referencia a la Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA), como un paso importante en el camino hacia la creación de los tribunales ambientales. Así, cabe resaltar la Res. P.G.N. nº 123/06, por la cual se creó la Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA). Se dispuso igualmente que dicha unidad tiene por misión generar investigaciones preliminares y apoyar las investigaciones en curso, que se vinculen con delitos contra el medio ambiente y, en particular, las relativas a hechos en infracción a la ley de residuos peligrosos, a aquellos delitos que protegen la salud pública vinculados con la protección del medio ambiente, a las infracciones a la ley 22.421 de Protección de la Fauna Silvestre, así como aquellos delitos conexos con la materia.
En su ámbito federal de actuación, sin perjuicio de su radicación en la Ciudad de Buenos Aires, se dispuso también la designación de magistrados del Ministerio Público Fiscal de la Nación, para que actúen como punto de enlace y cooperación en las tareas de coordinación de la Unidad en el interior del país, previéndose: uno para las provincias de Misiones, Corrientes, Entre Ríos, Santa Fe, Chaco y Formosa; otro para las provincias de Tucumán, Catamarca, Salta, Santiago del Estero y Jujuy; otro para las provincias de Mendoza, San Luis, La Rioja, San Juan y Córdoba y otro para las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz, del Chubut, Río Negro y del Neuquén.
Destaca en sus fundamentos el Procurador General de la Nación que “el medio ambiente constituye uno de los objetos más valiosos a los que brindar protección desde las distintas esferas estatales, en tanto de él depende la subsistencia misma de la especie humana y su sano desarrollo (…) Por ello, una eficaz regulación jurídica sobre la materia y el accionar eficiente de las autoridades se constituyen en ejes fundamentales de dicha misión, en tanto es crucial detener y contener dentro de lo tolerable los riesgos de naturaleza ambiental generados, así como reparar los daños en la medida en que resulte posible”.
II.4.2. – Nivel provincial
II. 4.2.1. Misiones (proyecto de ley 2006)
Se ha señalado como antecedente a nivel local en la Provincia de Misiones el proyecto del diputado provincial Pablo Andersen, que preveía la creación de “un Juzgado, una Fiscalía y una Defensoría de Instrucción Ambiental en cada una de las Circunscripciones Judiciales” (artículo 1º). Como se observa, está enfocado en el ámbito del Derecho Penal Ambiental. El mismo artículo establece que serán de su competencia los delitos previstos en los arts. 182 (delitos sobre aguas), 183 y 184 (delito de daños), 186 a 189 (delito de incendio y otros estragos), 189 bis, inc. 1º (delitos vinculados a la actividad nuclear), 200 (delito de envenenamiento o adulteración de aguas o sustancias alimenticias o medicinales), 202 (delito de propagación de enfermedades), 203 (agravante culposo del 202), 205 (delito de violación de medidas para impedir una epidemia) y 206 (delito de violación de reglas de policía sanitaria animal) del Código Penal. También serían objeto de juzgamiento lo dispuesto en los artículos 24 al 27 inclusive de la ley 22.421 de Conservación de la Fauna y en las demás leyes de protección del medio ambiente. (41)
II.4.2.2. Córdoba (proyecto de Ley de Creación de Fiscalías Ambientales, de 2013).
Proyecto es presentado en 2013 por el legislador provincial Rodrigo de Loredo (42). Propone crear en el ámbito del Ministerio Público Fiscal las fiscalías ambientales “en el número que determine la Ley”. Establece como funciones del Fiscal Ambiental “1) Preparar y promover la acción penal ambiental, a cuyo fin dirigirá la investigación preparatoria, practicando y haciendo practicar los actos inherentes a ella, y 2) Impartir instrucciones a los organismos competentes para hacer cesar el daño ambiental”. Determina que “es competente para actuar en los delitos contemplados en el Art. 41º de la Constitución Nacional, la Ley General del Ambiente Nº 25.675, Código Penal y todas aquellas leyes relacionadas con la protección del ambiente donde la competencia sea provincial”. Dispone la creación “del Cuerpo Técnico de Asistencia Judicial del Poder Judicial, un organismo interdisciplinario especializado en materia ambiental para colaborar con los fiscales en producción de la prueba y asesorar en las medidas a tomar para evitar o poner fin al daño ambiental”.
II. 4.2.3. Jujuy (Ley 5.899, diciembre de 2015).
A nivel local la creación del fuero ambiental y de fiscalías ambientales se plasmó recientemente en la Provincia de Jujuy con la sanción de la Ley 5.899 en diciembre de 2015. El proyecto fue presentado por el Poder Ejecutivo de esa Provincia el 11/12/2015.
Crea dentro de la órbita del Poder Judicial dos juzgados ambientales, “como órganos jurisdiccionales especializados con competencia en materia ambiental” (art. 1º). En cuanto a su integración y jurisdicción el art. 2º establece que los juzgados ambientales estarán constituidos por jueces letrados designados de conformidad a las leyes pertinentes. Tendrán asiento en la ciudad de San Salvador de Jujuy y ejercerán su jurisdicción en todo el territorio de la Provincia. El Superior Tribunal de Justicia, mediante acordada, establecerá la oportunidad de la puesta en funciones de cada uno de los juzgados, atendiendo al número de causas y demás parámetros que den cuenta de la necesidad de su implementación. El art. 4º dispone la creación de tres secretarías para los juzgados ambientales.
La competencia de los juzgados ambientales está prevista en el art. 3º que establece: “Como Juzgados de Primera Instancia conocerán: a) En los amparos ambientales; b) En los juicios ordinarios por reparación y/o remediación de daños ambientales, incluida la faz resarcitoria privada; c) En los procesos cautelares ambientales; d) En todos los demás procesos judiciales de naturaleza ambiental y/o regidos por legislación específica vinculada al ambiente. El Superior Tribunal de Justicia reglamentará, mediante acordada, el procedimiento y las instancias de apelación de las resoluciones emitidas por los Juzgados Ambientales, en los términos de la legislación vigente y fueros existentes”.
El art. 5º prevé “Asistentes científicos de los juzgados ambientales” en los siguientes términos: “Los Juzgados Ambientales serán asistidos técnica y profesionalmente por un Cuerpo interdisciplinario de Expertos conformado por profesionales universitarios del ámbito científico con especialización en ciencias ambientales y al menos cinco años en ejercicio de la profesión. Este cuerpo tendrá como función asistir a los Juzgados Ambientales para el correcto abordaje, examen y análisis de los hechos de naturaleza científica sometidos a su decisión, elaborando los informes y dictámenes que les sean requeridos a tal fin”.
El art. 7º dispone la creación en el ámbito del Ministerio Público Fiscal de dos Fiscalías Ambientales ante los Juzgados Ambientales y los órganos jurisdiccionales con competencia penal. Prevé que los Fiscales Ambientales tendrán, “con competencia abarcativa, las siguientes atribuciones y deberes para abordar integralmente la problemática ambiental: a) Extrajudiciales Administrativas (…), b) Judiciales (…), y c) De Gestión Institucional (…)”. El art. 8 crea el Cuerpo de Investigación Científica de las Fiscalías Ambientales, “conformado por profesionales universitarios del ámbito científico con especialización en ciencias, carreras y disciplinas ambientales y al menos cinco años en ejercicio de la profesión. Este cuerpo tendrá como función asistir al Fiscal Ambiental en el correcto examen y análisis de los hechos de naturaleza científica, elaborando los informes y dictámenes que les sean requeridos a tal fin y colaborando en la producción en tiempo y forma de la prueba necesaria en los distintos procesos en que se persiga la protección del ambiente”.
Respecto de las fiscalías ambientales, se ha señalado que “de un estudio de las estructuras organizativas de la Justicia, en el Derecho Comparado Internacional, se advierte que numerosas naciones de nuestro Continente disponen de fiscalías ambientales, como un agente especializado dentro de las divisiones orgánicas del Ministerio Público jurisdiccional”. (43)
En su mensaje de elevación del proyecto, el Ejecutivo provincial calificó a la ley como una “herramienta clave para asegurar la adecuada tutela jurisdiccional del derecho a gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para que las actividades de las presentes generaciones satisfagan sus necesidades sin comprometer las de las generaciones futuras”.
Señaló: “En este marco, su diseño contempla la creación de dos Juzgados Ambientales, integrados por jueces letrados, que independientemente del personal judicial que se requiere para su correcto funcionamiento, será asistido permanentemente por un cuerpo interdisciplinario constituido por profesionales universitarios del ámbito de las ciencias ambientales. Asimismo, se propone la creación de dos fiscalías ambientales, a quienes se las faculta, con competencia abarcativa, para ejercer sus funciones en todas las causas ambientales que tramiten ante los Juzgados Ambientales, como así también a ejercer la acción penal ambiental ante los órganos jurisdiccionales competentes y a ejercer funciones extrajudiciales, administrativas y de gestión institucional relacionadas vinculadas al correcto abordaje de la problemática ambiental y la tutela jurisdiccional efectiva del ambiente”.
Añadió: “se propone la inclusión del Fuero Ambiental dentro del sistema judicial provincial, a través de la creación de dos Juzgados Ambientales que tendrán jurisdicción sobre todo el territorio de la Provincia y competencia exclusiva en la tramitación de procesos ambientales tales como amparos ambientales, procesos cautelares ambientales, procesos de reparación y/o remediación de daños ambientales —incluidos aquellos en los que se busca el resarcimiento económico privado— entre otros procesos judiciales que tengan por objeto la prevención y la protección de los elementos naturales y culturales englobados en el concepto de ambiente definido por el artículo 41 de la Constitución Nacional y el art. 22 de la Constitución provincial, desarrollados también en la legislación ambiental y de los recursos naturales. Esta inclusión del Fuero Ambiental dentro del sistema judicial provincial se complementa con la creación de dos Fiscalías Ambientales, que actuarán dentro de la órbita del Ministerio Público Fiscal. La nota distintiva de estas Fiscalías Ambientales radica en que tendrán competencia abarcativa, lo que implica que ejercerán sus funciones tanto como fiscalías especializadas ante los Juzgados Ambientales (dictaminando en las causas sometidas a su decisión, velando por el cumplimiento de sus sentencias y promoviendo las acciones judiciales propias del ámbito de competencia de dicho organismo jurisdiccional especializado, con exclusión de la faz resarcitoria privada) como también ante los organismos jurisdiccionales con competencia penal, promoviendo y ejerciendo la acción penal ambiental”.
“En suma, con el presente proyecto de ley se crean los órganos jurisdiccionales indispensables para adecuar nuestro sistema judicial a los requerimientos que se derivan del sistema jurídico ambiental, con el fin de garantizar el acceso a la Justicia Ambiental y la tutela jurisdiccional efectiva del ambiente, bajo la premisa de que la Justicia debe desempeñar un rol institucional central en la consolidación de una meta fundamental: garantizar la legalidad ambiental de las conductas individuales, empresariales y gubernamentales, así como de los procesos económicos de producción y desarrollo, tanto públicos como privados”.
II.4.2.4. Córdoba (2016, proyecto de ley).
En septiembre de 2016 se presentó en la Legislatura un proyecto para crear en la Provincia de Córdoba un Fuero Ambiental, que cuente con un juzgado ambiental unipersonal, un agente fiscal y una cámara de apelaciones. (44)
Los autores del proyecto remarcan la necesidad “de especialización de un fuero”, que requiere que “se traslade a todas las instancias, lo que implica que deba crearse una Cámara para la materia, pues si no, se trasladaría el mismo problema que es causa de creación de estos Juzgados: la falta de una judicatura dedicada a estos temas”. La otra variante que admiten los autores del proyecto es la creación de un Tribunal colegiado de instancia única.
Según el proyecto, el fuero ambiental entenderá en todas las cuestiones normadas por la ley 10.208, sus conexas o las que las reemplacen, y el juzgado o tribunal podrá dictar medidas cautelares en cualquier instancia del proceso, aclarando que la contracautela —de corresponder— será juratoria.
La acción se iniciará en forma verbal o escrita, y una vez iniciada se dará traslado al fiscal y luego se notificará la demanda. Propone que el impulso de este tipo de procesos sea de oficio. La norma faculta también a impulsar las acciones previstas en la ley a la Fiscalía de Estado, al Ministerio Público, a los Municipios y Comunas, “y a cualquier entidad o particular que accione en nombre de un interés difuso o derechos colectivo”.
“Se prevé en el proyecto la gratuidad del procedimiento, el que se encuentra eximido del pago de tasas y aportes”, señalan los legisladores, quienes también aclaran que, al ser la ley de orden público, y estar en juego “temas vitales de ambiente, que pueden afectar la salud de la población, los honorarios de los abogados que intervengan serán abonados por la autoridad de aplicación, a través del Fondo de Protección Provincial (FOPAP)”, excepto que la acción haya sido “notoriamente improcedente”. (45)
II.4.2.5. Neuquén (2016, proyecto de ley creación de fiscalías ambientales)
Su estructura es similar a la del art. 7 de la ley 5.899 de la Provincia de Jujuy.
En la exposición de fundamentos se expresa: “No resulta necesario destacar la importante problemática ambiental que aqueja y seguirá aquejando a nuestra Provincia, principalmente por la importante actividad hidrocarburífera desarrollada en nuestro territorio. La cuestión ambiental, dada su especificidad e importancia, requiere cuerpos especializados para el estudio de su problemática. Pese a ello, la Provincia del Neuquén carece de una estructura específica para la investigación de las violaciones contra el ambiente. En realidad, la mayor parte de las denuncias sobre este tipo de violaciones son formuladas por organizaciones no gubernamentales, que carecen de los medios técnicos y competencias para llevar adelante las investigaciones necesarias sobre el tema. Por ello, en nuestra opinión, se necesita de un área específica para la investigación de los delitos y las infracciones ambientales. Por supuesto que las distintas fiscalías toman a menudo temas ambientales, pero lo hacen de buena voluntad, sin la formación profesional necesaria para hacerlo. Esto aumenta mucho las posibilidades de error en un tema muy específico desde lo técnico (…). Como consecuencia de ello, deviene necesario adecuar los mecanismos existentes y recabar las experiencias obtenidas para adecuar la estructura del Poder Judicial hacia la efectiva defensa del derecho a un medio ambiente sano, la protección de la calidad de vida de los habitantes de la provincia y la materialización del paradigma del desarrollo sustentable”. “En este proyecto no se otorga a la Fiscalías Ambientales sólo competencia judiciales, y menos aun sólo competencias penales. Se propone crear un cuerpo de Fiscales que tendrán competencia de actuación también en sede administrativa, y en todos los fueros jurisdiccionales, siempre que una causa judicial tenga incidencia ambiental. Se le otorga también legitimación activa para iniciar y proseguir acciones de amparos ambientales” (46).
III. Consideraciones finales
A tono con lo dispuesto en las Constituciones latinoamericanas de la década de 1990 y los principios ambientales fijados a partir de la Cumbre de Estocolmo de 1972, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 incorporó el derecho de las generaciones presentes y futuras a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado. Así, el artículo 41 de la Carta Magna establece: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección; y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos”.
No cabe perder de vista que el Derecho Ambiental tiene un contenido predominantemente social, a la vez que es considerado un derecho personalísimo; que constituye un derecho subjetivo (privado/público), con base constitucional y que participa de la naturaleza compleja de su tipología difusa, colectiva, general, propia de los llamados derechos de incidencia colectiva. Esta denominación se incorpora con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 (47). Es precisamente el art. 43 que asimismo legitima al “afectado, al Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley”, para obrar ante los tribunales de justicia.
En general, las leyes dictadas por las distintas provincias, complementarias de la Ley General del Ambiente, parecen entender que la protección de los derechos ambientales y el adecuado acceso a la justicia en esos supuestos se satisfacen con la mera promoción de una acción judicial ante los tribunales existentes (ordinarios o federales). Esto constituye una garantía incompleta o ineficiente, no bien se advierte que la materia ambiental reclama de un fuero que la contenga, constituido con operadores imbuidos de la temática, así como con jueces, fiscales, defensores y peritos (sin pretender agotar la enunciación de agentes judiciales involucrados) con conocimiento técnico y especializado en materia ambiental.
Es por ello que la creación de un fuero específico ambiental se presenta como una respuesta útil para hacer efectivo el acceso a la justicia, pero a la justicia ambiental (48). La creación de tribunales ambientales busca dar cauce a la creciente demanda relativa a la protección de los derechos ambientales. Esto permitirá que el fuero ambiental absorba todos aquellos pleitos en que se encuentra comprometido el interés colectivo ambiental y trate aquellos litigios con los operadores idóneos en la materia, de modo de asegurar a la comunidad las herramientas necesarias para el ejercicio de la tutela jurisdiccional del “derecho al ambiente sano, equilibrado, apto para un desarrollo en el que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”. La creación de un fuero exclusivamente dedicado a la materia ambiental, vislumbra la garantía de ejecución de la normativa específica (49).
Sin embargo, la instauración de un fuero ambiental —más allá de presentarse con horizontes prometedores y beneficiosos— no deja por ello de avizorar desafíos que deben ser tenidos en cuenta para evitar el naufragio de las garantías ambientales colectivas.
Uno de esos desafíos, sin arriesgar a decir que es el más importante, tiene que ver con la incorporación de magistrados especializados en la resolución de causas ambientales. Para despegarse del sistema actual, en el que jueces —sin la formación específica y los medios técnicos adecuados— resuelven casos que involucran cuestiones ambientales, deviene esencial poner el acento en la capacitación de los funcionarios que integrarán el fuero, sin perjuicio de que en la misma selección de aquellos ya aparece como condición necesaria una cierta especialización en la materia, esto es, la formación en derecho ambiental.
Es pertinente tener presente en lo que hace específicamente al rol de los jueces en esta materia, el artículo 32 de la Ley General del Ambiente que dispone: “La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la competencia. El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general. Asimismo, en su sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes. En cualquier estado del proceso, aun con carácter de medida precautoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas, sin petición de parte”.
En el esquema clásico la figura de los jueces es neutral, pasiva, formalista, mientras que desde una nueva perspectiva asoma la figura del juez comprometido socialmente y se afirma que no puede ser neutral en materia ambiental. Debe partir del presupuesto de que el medio ambiente está, de antemano, protegido (50).
No alcanza entonces con contar con tribunales ambientales, sino que estos estén integrados por jueces que asuman un rol activo y de tutela preventiva (51). Es que los jueces, como habitantes del mundo y pasibles de ser afectados por los daños ambientales, son jueces interesados y abandonarán la neutralidad. Se ha señalado que no es otro que el juez activo que mantiene su condición de independencia, pero está comprometido con las consecuencias que se sigan de la interpretación facilitadora de la realización, y no de la frustración por razones formalistas, de derechos que cuentan con especial tutela constitucional (52).
Señaló Sergio Muñoz Gajardo que “Las autoridades, y los jueces entre ellas, tienen la obligación de rescatar, defender y declarar los derechos de todas las personas que están relacionados con el medio ambiente”. (53) Se reafirma entonces la importancia fundamental de la especialidad y capacitación de los jueces ambientales, como la del resto de los operadores judiciales, fiscales, defensores, letrados, peritos y auxiliares de la justicia.
La formación y capacitación de los jueces ambientales demandan interdisciplinariedad. La creación de cuerpos periciales resulta ser una de las patas sobre las cuales se tiene que apoyar cualquier proyecto de creación de un fuero ambiental, ya que la especialidad de los juristas ambientales no reemplaza la experticia de quienes, a lo largo del proceso, se abocarán a elevar informes y dictámenes que les fueran requeridos, con la eficacia y pertinencia probatoria que el juez (instruido en temas ambientales) les asigne. Se habla en muchos casos de la conformación de un panel permanente de expertos como ente colaborador de la judicatura ambiental.
La creación de las fiscalías ambientales dentro del fuero ambiental constituye una iniciativa auspiciosa en el proceso de reafirmación de la especialidad de los tribunales. Con su instauración adquiere relevancia la acción pública y el Estado asume la defensa del ambiente. También aquí es necesaria la capacitación de los fiscales y la asistencia de cuerpos periciales y de expertos científicos. Es relevante la actuación del Ministerio Público Fiscal en un tema en el que, a diferencia de otros procesos en que están determinados los actores y los demandados así como los perjudicados por el evento dañoso, en materia ambiental no suele ser tan clara esa definición. Para evitar que la acción penal quede huérfana y el caso impune, interviene el Ministerio Público en protección del interés público.
Los desafíos que plantea la puesta en marcha de un fuero ambiental son infinitos, entre ellos, el carácter preventivo del derecho ambiental que tiene que asumir cualquier proyecto de instauración de tribunales ambientales. La mera búsqueda de la sanción al autor del daño al medio ambiente no deja de ser un mecanismo insuficiente para el fin último que tiene que perseguir la justicia ambiental. Ello impone que, además de las facultades sancionatorias, los magistrados ambientales cuenten esencialmente con facultades para evitar la producción del daño medioambiental. La tutela anticipatoria se erige como uno de los fundamentos de la creación del fuero especializado, ya que la usual irreparabilidad o irreversibilidad ínsita en los casos de daño ambiental encontrarán coto en las medidas precautorias y previas que breguen por la evitación de aquel.
El interrogante sobre la conveniencia de un fuero ambiental obtiene un sí rotundo como respuesta. Ahora bien, su instalación no puede ser caprichosa ni pretender que por sí sola brindará la solución al problema que plantea la defensa del derecho a un ambiente sano. Debe comprender el carácter preventivo propio del proceso ambiental; la especialización y capacitación de los operadores judiciales; la interdisciplinariedad y asistencia constante de las ciencias externas al Derecho; todo ello en la convicción de que la tutela medioambiental requiere de concretas acciones de los poderes del Estado y un fuerte compromiso judicial con la protección del derecho a un ambiente sano para las generaciones presentes y futuras.
La preocupación por la problemática medioambiental no es nueva. Ya desde la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Cumbre de Estocolmo, en 1972, los Estados tomaron conciencia de la necesidad de protección y defensa del ambiente como una cuestión global y desde diferentes perspectivas (54), entre ellas, la judicial.
Actualmente se multiplican los debates sobre la conveniencia de tribunales especializados en materia ambiental, a la par que el daño al ambiente crece exponencialmente con consecuencias irreparables. Lo cierto es que el cambio climático se yergue como una amenaza planetaria que requiere de un esfuerzo conjunto para afrontar las consecuencias de este fenómeno.
El cumplimiento de la manda constitucional del artículo 41, Const. Nac., y la eficaz protección del derecho a un ambiente sano reclaman la reglamentación del proceso colectivo, distinto del debido proceso tradicional, toda vez que la defensa de los intereses colectivos exige una legitimación activa y pasiva amplia, como de la adaptación del proceso a las superiores necesidades de justicia.
Como dije al comenzar, las notas que caracterizan al trámite procesal susceptible de ofrecer una tutela adecuada del derecho a un ambiente sano es el reflejo nítido de las notas tipificantes de la cuestión ambiental, aquella en la que la problemática es muy compleja, la prueba es difícil y, por ende, la resolución muy dificultosa (55). Así, reclama operadores jurídicos comprometidos con la protección y promoción de un ambiente sano y jueces con formación jurídica específica comprensiva de un enfoque interdisciplinario propio de la esencia de la temática ambiental, proactivos y preparados para hacer realidad las bases del proceso colectivo que determinará la tutela efectiva y adecuada del ambiente.
El activismo judicial, orientado a tomar todas las medidas tendientes a averiguar la verdad de los hechos deviene esencial dado que la tutela del medio ambiente compromete el interés general. En tal sentido el artículo 32 de la LGA prevé que el juez puede disponer de todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso. (56)
El Derecho ambiental es esencialmente preventivo, atendiendo a la naturaleza de los bienes afectados. Cobra entonces relevancia, una vez más, el compromiso de los magistrados con la tutela medioambiental, en una actividad constante dirigida a evitar que el daño se materialice o bien, neutralizar las consecuencias perjudiciales que su aparición sea susceptible de ocasionar. En el proceso colectivo ambiental el juez tiene un papel protagónico, tendiente a buscar la verdad real, basado en una fuerte actividad, dirigida a evitar que el daño anunciado por el riesgo se vuelva real o a neutralizar las consecuencias perjudiciales que su aparición sea susceptible de ocasionar. (57)
Tanto la tutela preventiva como la precautoria se orientan hacia un desarrollo sostenible del ambiente, es decir, a un modelo de crecimiento que, en los términos del art. 41, Const. Nac., satisface las necesidades de la presente generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. Requiere, como condición, una adecuada información ambiental, habilitante de una participación activa de la ciudadanía en el control de las actividades que, de modo actual o potencial, afecten el ambiente (58).
El derecho ambiental enfrenta el desafío que implica lograr el equilibrio entre la preservación de la naturaleza y la actividad productiva del hombre. Debe propenderse a continuar con esa actividad, pero con las restricciones que eviten poner en riesgo la naturaleza misma. Surge entonces la imperiosa necesidad de generar e implementar una eficiente política ambiental, tanto en el orden interno de los Estados como en el plano internacional, traducida en instrumentos jurídicos operativos, inspirada en una fuerte conciencia de la sociedad, esencialmente educada y previamente informada en la materia ambiental.
Es fundamental que los poderes públicos destinen suficientes recursos para identificar los problemas más urgentes que afectan a los ecosistemas locales y diseñar proyectos para alentar tanto su protección, como su administración sustentable. La protección del ambiente y de los elementos básicos de la biosfera se traduce en calidad de vida y, consecuentemente, incide positivamente en la dignidad de las personas. En efecto, el punto primero de la Declaración de Estocolmo de 1972 expresó: “El hombre tiene un derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad de vida le permita vivir con dignidad y bienestar, y tiene el deber solemne de proteger y mejorar el medio ambiente de las generaciones presentes y futuras”.
El Estado, como principal agente promotor de la protección y preservación del medio ambiente, debe garantizar el acceso a la justicia ambiental y a un proceso colectivo idóneo para dar una respuesta cabal a las particularidades que presenta el derecho a un ambiente sano, personalísimo y de fuerte contenido social, que cruza transversalmente al Derecho privado y público, revelando una dimensión trasnacional o supranacional. Debe estructurar este proceso que, como tal, se caracteriza por un amplio acceso a la jurisdicción, que amplía las fronteras de la legitimación activa y pasiva; dirigido por jueces activos, protagónicos, protectores, interesados como habitantes del mundo; autorizados a adoptar medidas de oficio (ordenatorias, cautelares y probatorias), que dan cabida a los procesos urgentes, medidas anticipatorias y también cautelares; que aplican las cargas dinámicas y un procedimiento valorativo de la prueba integral de todo el cuadro probatorio; que se apoyan en el dictamen pericial emitido por técnicos o científicos (en la conciencia de la interdisciplinariedad que exige la tutela del derecho ambiental), los informes proporcionados por organismos del Estado y las presunciones; y caracterizado el proceso también por la flexibilidad recursiva y los efectos expansivos de la sentencia a todos lo que se encuentran en idéntica situación que los actores.
Como señalé, la preocupación por la problemática medioambiental no es nueva. Desde aquella Conferencia de Estocolmo de 1972 hasta la reciente Cumbre de las Naciones Unidas para el cambio climático (COP22) que finalizó el pasado 18 de noviembre, el eje temático ha sido el mismo: la protección y preservación del medio ambiente (59). Hoy más que nunca se debe estimular la toma de conciencia sobre una cuestión que nos afecta a todos, y de ese modo motivar a los habitantes del Planeta a constituirnos en actores de la defensa y preservación del medio ambiente.
(1) BRAÑES, Raúl, “El acceso a la justicia ambiental en América Latina”, Estudio preparado para el PNUMA por el Dr. Raúl Brañes, Presidente de la Asociación Latinoamericana de Derecho Ambiental, México, D.F, febrero de 2000.
(2) MINAVERRY, Clara M., “El avance de la implementación de los tribunales ambientales en América Latina”, Gestión y Ambiente, vol. 18 (2): 95-108 diciembre de 2015 ISSN 0124.177X.
(3) RIQUELME SALAZAR, Carolina, “Los tribunales ambientales en Chile. ¿Un avance hacia la implementación del derecho de acceso a la justicia ambiental?”, Revista Catalana de Dret Ambiental, vol 4, No 1 (Año 2013).
(4) RIQUELME SALAZAR, Carolina, op. cit.
(5) BURDYSHAW, Cassandra, “¿Qué puede aprender Chile de la experiencia de otros tribunales ambientales en el mundo?”, Justicia Ambiental, Año IV – Diciembre 2012.
(6) PRING, George – PRING Catherine, “Greening Justice, the access initiative. Creating and improving environmental courts and tribunals” (2009). Consultado el 16 de septiembre de 2016. http://www.eufje.org/images/DocDivers/Rapport%20Pring.pdf.
(7) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(8) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(9) PRING, George – PRING Catherine, op. cit.
(10) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(10) Ídem nota (10).
(11) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(13) PRING, George – PRING Catherine, op. cit.
(14) MINAVERRY, Clara M.,
(15) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(16) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(17) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(18) RIQUELME SALAZAR, Carolina, op. cit.
(19) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(20) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(21) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(22) BURDYSHAW, Cassandra, op. cit.
(23) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(24) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(25) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(26) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier. “El derecho de acceso a la justicia ambiental y sus mecanismos de aplicación en Colombia”. Tesis doctorales, Universidad de Alicante. https://rua.ua.es
(27) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(28) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(29) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(30) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(31) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(32) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(33) GONZAGA VALENCIA HERNÁNDEZ, Javier, op. cit.
(34) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(35) VALLS, Mario, “Está funcionando la Oficina de Justicia Ambiental de la Corte Suprema de Justicia de la Nación -Comentario a la Acordada 1/2014 de la CSJN”, elDial.com – DC1CB5. Publicado el 06/5/2014.
(36) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(37) GOZAINI, Osvaldo A., “Creación del Registro de Acciones Colectivas”, LA LEY 22/12/2014, 1. Cita online: AR/DOC/4607/2014.
(38) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(39) MINAVERRY, Clara M., op. cit.
(40) VALLS, Mario, op. cit.
(41) BUTTI, María Alejandra – SIDOLI, Osvaldo Carlos, “La creación de tribunales ambientales”, el- Dial.com – DCA07. Publicado el 24/10/2006.
(42) rodrigodeloredo.com.ar/proyectos-presentados/fiscalias-ambientales.
(43) CAFFERATTA, Néstor A., “La necesidad de fiscalías ambientales”, elDial.com – DCA27. Publicado el 13/11/2006. Ver también: CATALANO, Mariana, “Fiscales ambientales. Necesidad de la figura”, LA LEY 2007-B, 1345. Cita online: AR/DOC/1102/2007.
(44) Proyecto de ley presentado por los diputados Marcela Tinti, Juan Quinteros, Daniel Juez y Marina Serafín, del Bloque Frente Cívico, cfr. “En Córdoba impulsan la creación del fuero Ambiental”, Diario Judicial 15/9/2016 http://www.diariojudicial.com/nota/76105/noticias/en-cordoba-impulsan-la-creaciondel-fuero-ambiental.html.
(45) Cfr. “En Córdoba impulsan la creación del fuero Ambiental”, op. cit.
(46) www.legislaturaneuquen.gov.ar/hln/documentos/VerTaqui/XLV/…/Proyecto9442.pdf
(47) MORELLO, Augusto M. – CAFFERATTA, Néstor A., “Visión procesal de cuestiones ambientales”, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2004, ps. 24/25.
(48) El Ministro de la Corte Suprema de Chile, Dr. Sergio Muñoz Gajardo, en el marco de la charla magistral “Directrices que debe aplicar la justicia en materia ambiental” expresó que los tribunales ambientales “se están posicionando como una instancia valorada por la comunidad, y se están ganando la confianza de la gente para recurrir a esta judicatura. El trabajo que desarrollan es importante, y por lo mismo hay que darle tiempo al tiempo para que vayan profundizando valores que ayudarán a constituirse en una instancia de mucho auspicio regional y de mucho reconocimiento”. http://www.tercertribunalambiental.cl/ministro-sergio-munoz-los-jueces-tienen-queproteger-elmedio-ambiente-como-un-derecho-de-las-personas/
(49) La Directora de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Mundial para la Naturaleza, Dra. Sheila Abed, expresó que “la inversión en crear tribunales ambientales nos asegura que el bien jurídico tutelado, que es el ambiente, va a estar bien protegido” y agregó: “Muchas veces el problema para la Justicia es que las comunidades no están organizadas y no hay forma de probar en juicio en lo que han sido afectados. Las fiscalías claramente ayudan para que las comunidades puedan acceder a la justicia a través del Ministerio Público que generalmente, o por lo menos, debe contar con los medios y especialistas que acompañen la labor de los fiscales, y la experiencia no solo en Paraguay sino también en Brasil, es excelente”. Cfr. “Impulsan la creación de tribunales verdes”, Diario Judicial, viernes 16 de julio de 2010, disponible en http://www.diariojudicial.com/nota/54849.
(50) Cfr. MORELLO, Augusto M. – CAFFERATTA, Néstor A., op. cit., ps. 199/201.
(51) El Ministro de la Corte Suprema de Chile, Sergio Muñoz Gajardo, expresó: “Tal como los jueces tienen que proteger la vida, la libertad, proteger en contra de la violencia en el país, del mismo modo tienen que proteger el medio ambiente (…) ¿Por qué?, porque ese es un derecho legítimo que ya está indiscutiblemente aceptado en nuestra convivencia”. http://www.tercertribunalambiental.cl/ministro-sergio-munoz-losjueces-tienen-queproteger-el-medio-ambiente-como-underecho-de-las-personas/
(52) Cfr. MORELLO, Augusto M. – CAFFERATTA, Néstor A., op. cit. p. 203.
(53) MUÑOZ GAJARDO, Sergio. “Directrices que debe aplicar la justicia en materia ambiental”. http://www.tercertribunalambiental.cl/ministro-sergio-munozlos-jueces-tienen-queproteger-el-medio-ambiente-comoun-derecho-de-las-personas/
(54) “El cambio climático requiere de una interdependencia entre los países en cuanto a la forma de resolver sus efectos. Por eso, todos los gobiernos, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de París estarán también obligados a tomar medidas para lograr los objetivos relativos a trabajar en forma conjunta para limitar el aumento de la temperatura en este siglo a menos de 2ºc con respecto a los niveles de la era preindustrial, incluso, a realizar los esfuerzos para que ese aumento no supere 1,5ºc. Para ello cada país deberá cumplir con las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional y también revisarlas para aumentar su nivel de ambición. Nuestro país, desde fines de 2015 ha dado un enfoque estratégico a la temática de cambio climático a partir de la transformación de la antigua Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable en Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, lo que fortaleció la estructura institucional para la gobernanza del cambio climático, con una secretaría y una subsecretaría con competencias específicas en la materia”, “Cumbre del Clima en Marrakech”, La Nación, 22/10/2016, disponible en http://www.lanacion.com.ar/1949379-cumbre-del-clima-en-marrakech.
(55) SBDAR, Claudia B., “Protección jurisdiccional de derechos de incidencia colectiva. Proceso Colectivo Ambiental”, Revista de Derecho Ambiental, Lexis Nexis, octubre/diciembre de 2009, p. 17.
(56) SBDAR, Claudia B., “Proceso colectivo ambiental”, LA LEY, 2009-A, 922.
(57) SBDAR, Claudia B., “Protección jurisdiccional de derechos de incidencia colectiva. Proceso Colectivo Ambiental”, Revista de Derecho Ambiental, Lexis Nexis, octubre/diciembre de 2009, p. 18.
(58) SBDAR, Claudia B., “Proceso colectivo ambiental”, LA LEY, 2009-A-, 922.
(59) “Quizás lo más importante de la reciente Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP22), en Marrakech, fue que se logró adoptar un programa de trabajo para aplicar el Acuerdo de París, cuyo fin principal es mantener el aumento de las temperaturas por debajo de los dos grados centígrados respecto de los niveles preindustriales e intentar limitar ese aumento a un grado y medio”. La representación de nuestro país “presentó el resultado del proceso de revisión de la Contribución Determinada a Nivel Nacional (INDC, por sus siglas en inglés), que se conoció en París a fines de 2015. De ese modo, la Argentina se transforma en el primer país que revisa su contribución y que mejora su propuesta para combatir el cambio climático, debiendo el Gabinete Nacional de Cambio Climático plantear objetivos superadores, como la deforestación cero, la recuperación de tierras degradadas, el transporte público bajo en emisiones y un cambio profundo en la matriz energética”, “La Argentina y la Cumbre del Clima”, La Nación, 23/11/2016, disponible en http://www.lanacion.com.ar/1958586-laargentina-y-la-cumbre-del-clima.
