Por Rhoda Weeks-Brown y Martin Mühleisen.
El pasado mes se celebró el 30º aniversario del anuncio del «plan Brady». En respuesta a la crisis de deuda en América Latina de los años ochenta, este plan, que debe su nombre al entonces Secretario del Tesoro de EE.UU., Nicholas Brady, permitió que los países canjearan sus préstamos de bancos comerciales por bonos respaldados por el Tesoro de EE.UU., terminando así con un agitado periodo con posibles consecuencias sistémicas para el sistema bancario internacional en ese momento. En lo que entonces supuso una estrategia novedosa, los bancos acordaron un muy necesitado alivio de la deuda —la reducción promedio fue del 35%— a cambio de instrumentos negociables sin riesgo.
El FMI desempeñó un papel fundamental, acorde con su mandato de ayudar a los países miembros a resolver sus problemas de balanza de pagos y recuperar la viabilidad externa. No solo supervisó los planes de ajuste de los países y proporcionó financiamiento para la recompra de deuda y la garantía de pagos de los bonos permutados, sino que también ofreció un foro para las negociaciones entre acreedores y deudores e incentivó una mejor coordinación de los acreedores mediante un cambio en sus políticas.
Con anterioridad al plan Brady, un acreedor privado podía frenar la financiación del FMI si se negaba a reestructurar su crédito. Esto cambió con la adopción por parte del FMI, en 1989, de su política de «concesión de préstamos a países con atrasos», según la cual podía prestar a un país con atrasos en los pagos del financiamiento de acreedores privados, siempre que el deudor negociara con sus acreedores de buena fe.
Los acuerdos Brady cambiaron para siempre el panorama del financiamiento soberano en dos formas fundamentales. Primero, los bonos soberanos, mantenidos directa o indirectamente por un conjunto diverso de posiblemente miles de acreedores, se convirtieron en el instrumento de financiamiento preferido por los países, reemplazando a gran parte de los préstamos con bancos comerciales. Segundo, el sector oficial asumió un papel central en la reestructuración de la deuda soberana.
Este cambio ha presentado al FMI nuevos retos, que requieren adaptaciones frecuentes de sus políticas para satisfacer las necesidades en evolución de sus miembros.
La coordinación entre los acreedores
Primero, con una base de acreedores cada vez mayor y más diversa, la coordinación entre los acreedores presenta mayores retos, ya que los tenedores de obligaciones individuales tienen la posibilidad de mantenerse al margen de un acuerdo de reestructuración e intentar la recuperación total, en esencia, aprovechándose del alivio de la deuda ofrecido por los demás.
El FMI consideró inicialmente una estrategia legal similar al mecanismo de quiebra de empresas para la deuda soberana (el mecanismo de reestructuración de la deuda soberana, SDRM por sus siglas en inglés) para hacer frente a esta cuestión, pero en último término apoyó un enfoque de mercado en 2003, cuando refrendó las cláusulas de acción colectiva (CAC).
Estas cláusulas permiten que una mayoría cualificada de tenedores de bonos acuerde los términos de reestructuración de la deuda e imponga esos cambios en las condiciones a todos los tenedores de bonos dentro de la misma serie. En 2014, el FMI refrendó las principales características de unas «CAC mejoradas» que van más allá al permitir que una mayoría cualificada de tenedores de bonos en todos los bonos obligue a la minoría. Estas son ahora el estándar en el mercado .
Segundo, con unos niveles de deuda que están aumentando de forma drástica y que representan actualmente el 225% del PIB mundial, y con el aumento de la interconexión de los mercados, las dificultades soberanas para prorrogar los plazos de vencimiento de la deuda pueden provocar crisis de deuda soberana. Es en estos momentos en los que el FMI suele intervenir con financiamiento.
Sin embargo, este mecanismo de apoyo corre el riesgo de generar riesgo moral si los acreedores esperan que el FMI les rescate.
El FMI respondió a esta precaución a comienzos de 2000, cuando reconoció que existen circunstancias en las que el sector privado debe contribuir al financiamiento de los programas de ajuste de los países. También adaptó sus políticas de concesión de préstamos para exigir una «alta probabilidad» de que la deuda sea sostenible siempre que las necesidades de financiamiento sean grandes y, en caso contrario, la necesidad de una reestructuración lo suficientemente profunda.
Esta exigencia resultó demasiado estricta cuando golpeó la crisis de la zona del euro, y la preocupación por que una reestructuración de la deuda griega socavara la confianza del mercado en el resto de la zona del euro condujo a la introducción, en 2010, de una «exención sistémica». Esta exención permitió que se llevara a cabo la concesión de préstamos en casos en los que la deuda se consideraba sostenible, aunque no con alta probabilidad, y existía un alto riesgo de contagios sistémicos.
Sin embargo, debido a que la deuda pública griega siguió siendo muy elevada, en 2012 se hizo inevitable una reestructuración de la deuda privada. Con esta experiencia como trasfondo, en 2016 el FMI modificó su marco de concesión de préstamos para eliminar la exención sistémica e introdujo mayor flexibilidad para ayudar a mantener el financiamiento de los acreedores privados en situaciones en los que la deuda es sostenible, pero no con una alta probabilidad.
El FMI también está revisando su marco analítico de análisis de sostenibilidad de la deuda para países que tienen acceso a los mercados internacionales de capitales, a fin de mejorar su evaluación de la capacidad futura de los países para devolver la deuda. Esto contribuirá a definir mejor cuándo, y en qué condiciones, puede ser necesaria una reestructuración de la deuda para garantizar la sostenibilidad en el contexto del financiamiento del FMI.
Finanzas del sector oficial
Tercero, una proporción cada vez mayor de financiamiento del sector oficial proviene en la actualidad de acreedores «no tradicionales» de mercados emergentes. Este hecho presenta desafíos para la política del FMI sobre atrasos en los pagos oficiales, lo que se vincula directamente con el Club de París, el mecanismo de coordinación de larga data para acreedores bilaterales oficiales «tradicionales».
En 2015, el FMI modificó esta política para eliminar el vínculo con el Club de París cuando la participación de este grupo en el financiamiento de un programa no representa la mayoría del financiamiento del sector oficial. Esta modificación de la política también permite al FMI conceder préstamos en países con atrasos al sector oficial si se cumplen ciertas condiciones (entre ellas, las negociaciones de buena fe por parte del deudor).
La transparencia de deuda
Cuarto, las preocupaciones sobre la transparencia están creciendo, a medida que las condiciones del endeudamiento soberano (incluidos los acuerdos con garantías y mecanismos similares) están cada vez más escondidos del público. Además, los países prestatarios han aprovechado nuevas formas no tradicionales de financiamiento, como son las adquisiciones de bonos por parte de fondos soberanos de inversión.
El FMI trabaja para fomentar la mejora de las prácticas de gestión de la deuda soberana y de la declaración de datos por parte de sus miembros y, también está revisando su política sobre límites de endeudamiento, incluidas las directrices sobre deuda garantizada.
En el actual panorama tecnológico y financiero en rápida evolución, es imposible predecir los nuevos desafíos relacionados con la deuda soberana que surgirán en los los 30 próximos años. No obstante, podría esperarse que el principio plasmado en una respuesta internacional coordinada que representó el plan Brady continuará siendo indispensable para la prevención y resolución de crisis de deuda soberana. El FMI seguirá desempeñando un papel central en este contexto, dado su singular mandato relativo a la financiación, y se adaptará a las nuevas realidades, partiendo de las lecciones aprendidas en el pasado.
