¿Cuasi-monedas o reducción del gasto público? Esa es la cuestión

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A partir del año 2016, las provincias mejoraron sus cuentas fiscales. En 2022, el consolidado de provincias exhibió un superávit primario de 0,8% del PIB, en contraste de un déficit primario del 2% en el gobierno nacional.

No obstante, durante el electoral año de 2023, en el primer semestre el conjunto de provincias redujo su superávit en 1 punto del PIB (desde 1,7% en 2022 a 0,7% en 2023). Así, mientras en el primer semestre de 2022 todas las jurisdicciones exhibían superávit primario, en el mismo período de 2023 había 8 provincias con déficit.

Para el consolidado de jurisdicciones, el superávit primario cayó un 60% en términos reales. En el caso de la provincia de Buenos Aires, redujo 100% su superávit primario entre el primer semestre de 2022 y 2023, y La Rioja, en un 93%.

Si se mide en términos del Producto Bruto Geográfico (PBG) de cada jurisdicción, los mayores superávits primarios ocurren en CABA (0,39%), Córdoba (0,19%) y Mendoza (0,08%), mientras que las provincias con mayor déficit relativo serían San Luis -0,06%), Tucumán (-0,04%) y Catamarca (-0,03%).

Dado que en el segundo semestre de 2023 seguramente continuó la caída del superávit primario en provincias, especialmente por los menores ingresos originados en las reformas del impuesto a las Ganancias (0,11% del PIB), puede estimarse que dicho año terminó con un déficit primario de aproximadamente 0,2% del PIB.

Habrían cerrado 2023 con superávit primario las provincias de Chubut, Santa Cruz, Jujuy, Córdoba, CABA, Mendoza, Entre Ríos y Neuquén, mientras que 16 provincias podrían haber terminado con déficit, con mayores desequilibrios, relativos a sus PBG, en San Luis, Catamarca, Formosa y San Juan.

Para el año 2024, salvo que se revierta, se agregaría el impacto negativo sobre los recursos de coparticipación durante todo el año que produce la reforma en Ganancias aprobada en los últimos meses de 20231, lo que llevaría inercialmente el déficit primario provincial a 0,6% del PIB.

No obstante, las medidas anunciadas por el Ejecutivo Nacional afectarían en forma negativa otra fuentes de ingresos de las provincias en 2024, tales como el recorte de transferencias discrecionales corrientes, por 0,5% del PIB, y la poda sobre las transferencias de capital, por algo más de 0,1% del PIB).

Así, todo lo demás constante, el déficit primario en provincias tendería a 1,2% del PIB en 2024.

Pero la nueva administración también anunció medidas que podrían mejorar los ingresos provinciales este año, como los producidos vía coparticipación por un nuevo blanqueo y/o moratoria (0,5% del PIB), eventualmente si se produce la reversión de la reforma del impuesto a las ganancias. Adicionando estas posibilidades, el déficit primario provincial, todo lo demás constante, apuntaría a 0,2% del PIB en 2024, similar al de 2023.

Quiere decir que, aún si se revierte la reforma en Ganancias y se aprueba el blanqueo/moratoria en 2024, para que las provincias puedan volver a un superávit primario razonable, similar al del año 2022 (0,8% del PIB), de modo que les permita cumplir normalmente con sus compromisos por deudas, el conjunto de jurisdicciones debería efectuar recortes en sus erogaciones por aproximadamente un punto del PIB.
Ese ajuste debería necesariamente provenir del lado del gasto provincial, por cuanto el nivel de presión tributaria general del país y la situación fiscal del sector público nacional, no dejan margen para aumentos en la presión tributaria provincial ni para coparticipar impuestos adicionales a provincias.

Claro que los efectos sobre cada provincia no serán lineales, por el hecho que su grado de dependencia de las transferencias nacionales discrecionales, que serían fuertemente recortadas en 2024, resulta muy heterogéneo.

En principio, los mayores impactos serán sobre las provincias que dependen en mayor medida de las transferencias a provincias que tienen características más discrecionales, como las corrientes y las de capital.

Si se atiende a las transferencias de capital, su recorte afectará en mayor medida a las provincias en que dichos envíos representan mayores proporciones de sus ingresos totales, como es el caso de Buenos Aires (8,9%), Chaco (5,9%), Tucumán (5,3%) y Misiones (4,5%). Para el consolidado de provincias, su peso en el primer semestre de 2023 fue del 4,5% de los ingresos totales.

Si se analiza lo ocurrido en 2022 y se agregan las transferencias de capital, por lejos, la provincia con mayor dependencia de las transferencias discrecionales fue La Rioja, período en el cual representaron cerca del 20% del total de ingresos de dicha provincia, especialmente por la cuantía de las transferencias de capital. Seguían en importancia Buenos Aires (9,6%), Formosa (9,1%), Mendoza (8,3%)7y Jujuy (8,1%).

Para evaluar cómo podría impactar un fuerte recorte de las transferencias discrecionales, se simula cuál hubiera sido el resultado primario en provincias en 2023 si el poder central hubiera recortado un 70% las transferencias corrientes y un 80% las transferencias de capital ejecutadas en ese año, con todo lo demás
constante.

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La conclusión es que hubiera crecido el déficit primario provincial consolidado hasta un 0,9% del PIB, con los mayores desequilibrios en Formosa (7,5% del PBG), La Rioja (6,5%), Catamarca (6,2%) y San Luis (5,9%). En el otro extremo, sólo hubieran mantenido superávit primario las jurisdicciones de Chubut (1,8%), Santa Cruz (1,3%), CABA (0,6%) y Córdoba (0,5%). Provincia de Buenos Aires hubiera exhibido un déficit primario de 1,4% del PBG.

De los números anteriores queda claro que, con la reforma en el impuesto a las ganancias y menores transferencias discrecionales, algunas provincias exhibirán importantes desequilibrios fiscales en 2024, y frente a ese contexto deberían reducir el peso de sus erogaciones estatales, sin margen para subas en la presión tributaria.

Claro que también existe el riesgo que, para no ajustar el gasto, algunos gobiernos subnacionales recurran a la emisión de bonos con características de medios de pago (cuasi-monedas), como ocurrió en algunas provincias en las décadas del 80 y 90,y especialmente entre 2001 y 2003.

En tal sentido, esta semana la provincia de La Rioja aprobó una ley que autoriza la emisión de este tipo de bonos de cancelación, y existe el riesgo que otras le sigan, de modo que, a continuación, se repasa la última experiencia de emisión de cuasimonedas provinciales en Argentina.

Una breve reseña de la experiencia

Si bien por preceptos constitucionales las provincias tienen prohibido emitir dinero, situaciones de emergencia ello ha ocurrido en varias ocasiones, especialmente en la década del 80 y del 90 del siglo pasado, y más masivamente durante la crisis económica de 2001 – 2002, cuando catorce provincias emitieron cuasi monedas, que fueron rescatadas por el gobierno nacional a través del Programa de Unificación Monetaria (PUM) instrumentado en el año 2003.

Dada esta última experiencia, resulta conveniente repasar algunas de las principales características y concusiones de aquel proceso.

Lo destacable de lo ocurrido en la crisis de principios de este siglo es que, además de emitir cuasimonedas las provincias con economías relativamente rezagadas, que en varios casos ya habían emitido en algún período anterior, en la crisis de la salida de la Convertibilidad también hicieron uso del instrumento provincias de ingresos medios, como Buenos Aires (Patacón), Córdoba (Lecor) y Mendoza (Petrom), a lo que se debe sumar la emisión de un papel con similares características a nivel nacional (Lecop).

Los títulos provinciales que se emitieron en dichos años: ¿se parecían más a un medio de cambio (dinero) o a un instrumento de inversión? A este respecto, debe recordarse que tales papeles solían pagar una tasa de interés (baja, en algunos períodos muy inferior a la inflación) y existía riesgo asociado a su tenencia por las posibilidades de impago a su vencimiento, ambas características que los asemejaban a títulos públicos tradicionales, pero contaban también con alta liquidez, por cuanto eran aceptados como medio de pago para muchas transacciones en las provincias que los emitían, característica que los asemeja a al dinero.

Dado que su rendimiento solía resultar negativo en términos reales, y que dichos bonos circulaban masivamente, y se utilizaban como medios de pago en la mayor parte de las transacciones (por cuanto los gobiernos de las provincias emisoras los utilizaban para cancelar compulsivamente obligaciones con empleados públicos, contratistas y proveedores del Estado), se concluye que lo que indudablemente primó fue su status de medio de pago.

Consecuentemente, en aquellos años se dio una situación de convivencia entre el BCRA y algunos “mini bancos centrales” provinciales de facto, que sin dudas complicó las posibilidades de efectuar una política monetaria medianamente ordenada. Es conocido en teoría económica que la función de estabilización de la economía debe estar sólo en manos del poder central, de manera que la posibilidad que gobiernos provinciales emitan bonos con características similares a la moneda, constituye una dificultad adicional para estabilizar la economía, en un país en que ese objetivo no resultó nunca de fácil cumplimiento.

Lo anterior queda de manifiesto si se considera que la relación entre bonos emitidos (en el mes de máxima circulación) y la base monetaria de cada provincia, en aquellas experiencias de finales de la década del 90 e inicios de siglo, fue desde 107% en el caso de Corrientes (la emisión de cuasi-monedas superó a la base monetaria de la provincia) hasta 12% en La Rioja o Mendoza. Debe mencionarse, además, que en provincias muy pobladas y de ingresos medios, como Buenos Aires y Córdoba, la emisión de cuasi-monedas, en su momento de máxima circulación, resultó equivalente a aproximadamente la mitad de sus bases monetarias.

Si bien los gobiernos provinciales, además de recibir cuasi-monedas para la cancelación de impuestos, tasas y tarifas, gestionaban para que la mayoría de las empresas con actividad e esas provincias recibieran cuasi-monedas como medios de pago a su valor nominal, su emisión masiva tendió a generar alguno o varios de los siguientes efectos:

  • Las cuasimonedas cotizaban bajo la par, por un exceso de oferta, lo cual significaba una quita directa sobre una porción de los ingresos de empleados públicos o empresas con excedentes de bonos y que decidían venderlos en mercados secundarios;
  • Surgían precios diferenciados para un mismo producto o servicio, según si se pagaba con moneda de curso legal o con cuasi-monedas provinciales;
  • Por una política de precios y/o para no tener conflictos con el gobierno provincial, existían muchos casos (la mayoría) en que los precios resultaban iguales para un mismo producto, sin importar si se pagaba con dinero o bonos, aunque dicho precio resultaba más caro que en una situación hipotética en que no hubieran existido cuasimonedas
  • Por ende, los efectos monetarios negativos que se desprendían de una emisión excesiva de bonos locales resultaban en un mix entre la mayor inflación que produce la emisión de dinero y la desvalorización de los papeles que implica la emisión de títulos públicos por arriba de su demanda. En los hechos, en varias provincias emisoras se verificó la presencia de bonos que cotizaban bajo la par y/o incrementos del nivel general de precios algo por arriba que en el promedio del país.
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La cotización de los bonos dependía de su oferta y demanda. En tal sentido, la oferta venía dada por la emisión que realizaban los estados provinciales, mientras que la demanda no compulsiva provenía básicamente de dos fuentes:

a) Agentes económicos que reciben el bono para pagar impuestos y servicios al Estado que los emita (motivo “transacción”),

b) Agentes económicos que recibían o compraban el bono como modo de inversión, es decir, para cobrar capital e intereses a su vencimiento (motivo “inversión”).

El motivo “transacción” le otorgó liquidez y el carácter de dinero a os bonos emitidos. Dado que éstos eran introducidos y rápidamente recuperados (cuando el Estado pagaba con bonos y cuando las personas y empresas le pagaban con bonos al Estado), en un circuito que se repetiría indefinidamente hasta el vencimiento, la introducción de las cuasi-monedas generó un proceso similar a la renovación compulsiva y permanente, por parte del Estado, de préstamos de cortísimo plazo.
En última instancia, lo que sostiene al motivo transacción es la capacidad de los estados provinciales para absorber mensualmente los bonos emitidos a través de su recaudación propia sea a través del cobro de sus impuestos, tasas y tarifas, o de otros mecanismos ad-hoc de rescate anticipado y temporario.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, dado que el Patacón fue también aceptado como instrumento de pago de impuestos nacionales, ello colaboró seguramente en forma importante para mantener su cotización de mercado.

Cabe esperar, entonces, que el precio de mercado de los bonos dependa de variables asociadas a la sustentabilidad fiscal de las provincias emisoras (motivo inversión), pero también de variables monetarias y de la capacidad de absorber los bonos emitidos a través de la recaudación propia de impuestos (motivo transacción). De hecho, en la experiencia de fines de la Convertibilidad y su salida, las principales variables explicativas de la cotización de los bonos provinciales fueron las relaciones entre bonos emitidos y base monetaria local, y la relación entre bonos emitidos y recaudación provincial propia, es decir, aquellos indicadores más relacionados con la cualidad transaccional que detentaban los bonos. Mientras mayor resultaba la relación entre bonos emitidos y la base monetaria local, y con la recaudación propia provincial, menor resultaba la cotización de los bonos provinciales.

Resumiendo, algunos de los aspectos más relevantes que dejó la circulación de cuasimonedas en el subperíodo analizado fueron los siguientes:
vi) Las cuasimonedas aumentaron los costos de transacción, disminuyendo la eficiencia en general en la economía, por cuanto el gobierno, las empresas y las personas debieron crear mecanismos especiales para adaptarse a las transacciones con bonos, ya sea en forma voluntaria o compulsiva;
vii) Las provincias que recurrieron a la emisión de bonos presentaban, en promedio, las situaciones fiscales más débiles;

viii) Prevaleció la faceta transaccional de los bonos, más que como instrumento de inversión;
ix) Se generó mayor pérdida de poder adquisitivo sobre los ingresos de los habitantes de las provincias emisoras, ya sea por mayor inflación directa, precios diferenciales para pagos con bonos o por la desvalorización directa del valor de los bonos;
x) La cotización de los bonos dependió de la cuantía relativa de los bonos emitidos, relación a la base monetaria o la recaudación propia provincial.

Por tales motivo, claramente se debe resaltar que no resulta conveniente que en un país circulen cuasimonedas provinciales, además de la moneda nacional de curso legal,. No debe olvidarse que, entre las reformas institucionales más importantes realizadas en el país entre 1870 y 1890, que dieron lugar a varias décadas de crecimiento sostenido, una de ellas fue la Ley Nacional N° 1.130 de “Unificación Monetaria” del año 1881, que creó el Peso Moneda Nacional y dejó fuera de circulación varias monedas provinciales y extranjeras.

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