La nueva ola de nacionalización
Por Nicholas Mulder / F&D FMI – Los gobiernos están tomando el control de empresas y recursos privados al ritmo más rápido en 50 años. Basándose en las múltiples oleadas de nacionalizaciones del siglo pasado, este cambio alterará el panorama económico mundial.
Desde 2020, los gobiernos de todos los continentes han nacionalizado propiedades en manos de sus propios ciudadanos y de inversores extranjeros. Francia y Alemania se hicieron cargo de las compañías eléctricas y de servicios públicos. Francia puso el mayor astillero de Europa bajo control gubernamental. El Reino Unido nacionalizó los ferrocarriles y la fabricación de acero.
Rusia ha incautado más de 48.000 millones de dólares en puertos, fábricas y empresas de consumo desde que invadió Ucrania en 2022. Estados Unidos adquirió una participación dominante en el único productor nacional de tierras raras del país. Y una lista creciente de países confiscó recursos de propiedad extranjera como litio, oro, uranio, níquel e incluso aceite de palma. Aunque las valoraciones son disputadas, entre 2016 y 2026 se nacionalizaron activos por valor de entre 239.000 y 544.000 millones de dólares.
La inestabilidad geopolítica, las disrupciones en los mercados de materias primas y el desarrollo de energías renovables están impulsando estas adquisiciones. Y a medida que más gobiernos adoptan políticas económicas intervencionistas, la actual ola de nacionalizaciones no muestra señales de aflojarse. Estas adquisiciones cambiarán, pero no frenarán, la integración económica y financiera global. En cambio, podrían reorganizar los patrones a largo plazo del comercio y la inversión internacional.
Esta es la cuarta gran ola de nacionalizaciones en los últimos 100 años. El ritmo y el momento de las nacionalizaciones reflejan generalmente una combinación de urgencia política, condiciones monetarias y movilidad de capital (véase la Tabla 1).
La primera ola llegó en los años 30, durante la Gran Depresión. La segunda comenzó a finales de los años 40, cuando muchos países construyeron economías mixtas tras la Segunda Guerra Mundial. En los años 70, la descolonización, el fin del sistema de tipos de cambio de Bretton Woods, los choques energéticos y las presiones inflacionarias impulsaron una tercera ola.
Existe una considerable variedad en la forma y el contenido de las nacionalizaciones. No todas son afirmaciones de propiedad gubernamental. En algunos casos, el papel del Estado ha sido facilitar la transferencia de bienes de un propietario privado a otro en una venta forzosa. Algunas adquisiciones son confiscaciones directas, mientras que otras son expropiaciones compensadas. Todos utilizan instrumentos políticos y legales para someter la propiedad privada al control nacional y renegociar la relación entre el Estado y el capital.
¿Qué es lo distintivo en la creciente ola de nacionalización en la década de 2020? Consideremos la historia de las tres oleadas anteriores, cada una más grande que la anterior.
Primera oleada: años 30
La economía mundial integrada de las décadas de 1870 y 1930 se apoyaba en dos pilares: el libre comercio relativamente y el patrón oro internacional. Estas políticas facilitaron el camino para grandes flujos de inversión extranjera. Economías ricas como Francia, Alemania y Reino Unido acumularon grandes reservas de capital extranjero que ascendían entre el 50 y el 160 por ciento de su propio PIB.
Aunque la Primera Guerra Mundial erosionó gran parte de esta inversión de capital transfronteriza, el conflicto no destruyó la integración global del mercado. En cambio, reorientó la economía mundial en torno al crecimiento estadounidense en los años 20, cuando la inversión y el comercio internacionales se expandieron nuevamente bajo un patrón oro revivido.
La Gran Depresión puso fin al libre comercio y a los flujos de capital, y desencadenó la primera ola global de nacionalizaciones. A partir de 1928–29, se produjo una serie en cascada de crisis en los precios de las materias primas, luego en los mercados bursátiles y el comercio mundial, y finalmente en el orden monetario internacional.
Para evitar el colapso del sistema financiero, varios países tomaron control total o parcial de sus sistemas bancarios. Entre 1931 y 1935, Estados Unidos nacionalizó aproximadamente un tercio del capital financiero, y en Alemania más de la mitad del capital bancario pasó a ser propiedad estatal. Italia nacionalizó el 20 por ciento de los activos privados, industriales y financieros entre 1931 y 1933. La propiedad estatal se expandió en Francia, que nacionalizó su industria aeronáutica y ferrocarriles; el Reino Unido, que nacionalizó los yacimientos de minas de carbón; y Bolivia y México, que se hicieron con compañías petroleras extranjeras.
Estas medidas a menudo respondían a una crisis urgente, y algunas fueron posteriormente revertidas. Pero como ocurrieron en las economías más avanzadas de la época, tuvieron un efecto significativo en las economías en desarrollo. Además, el comercio global y los préstamos transfronterizos se redujeron drásticamente, y muchos gobiernos impusieron controles de capital. Estos desarrollos permitieron nacionalizaciones a un coste relativamente bajo, sin temor a una fuga de capitales ni una reacción negativa de los mercados internacionales.
La oleada de nacionalizaciones de los años 30 fue un síntoma de la desintegración económica y financiera global. A corto plazo, evitó bancarrotas, pero también segmentó los mercados nacionales y redujo el comercio y la inversión internacionales. Con el tiempo, una mayor propiedad estatal otorgó a los gobiernos mayor autonomía para la formulación de políticas y les permitió contribuir a un nuevo orden económico internacional al final de la Segunda Guerra Mundial.
Segunda oleada: finales de los años 40
Tras la Segunda Guerra Mundial, se produjo una nueva oleada de nacionalizaciones en las economías europea, latinoamericana y asiática.
Surgió un modelo económico mixto en el que la inversión pública a gran escala coexistía con mecanismos de mercado privado. El sistema de tipo de cambio fijo establecido en Bretton Woods en 1944 aportó estabilidad financiera internacional, lo que ayudó a las nacionalizaciones al reducir el riesgo de fuga de capitales. En muchos países, la alta inflación permitió a los gobiernos elegir el momento más propicio para comprar las participaciones de los accionistas privados. Y dado que los gobiernos financiaron las nacionalizaciones emitiendo bonos, la inflación también ayudó a reducir el coste real de pagar la deuda.
De este modo, el Reino Unido nacionalizó el Banco de Inglaterra y las industrias de aviación, carbón, teléfono, transporte, electricidad, gas y hierro y acero. Francia tomó el control del Banque de France; instituciones financieras privadas que poseen el 80 por ciento de los depósitos bancarios; los sectores del carbón, la electricidad y la telefonía; y varias industrias importantes. Nacionalizaciones similares ocurrieron en Argentina, Austria, Brasil, Checoslovaquia, India, Indonesia, Irán, Italia, Japón y en estados socialistas de Europa del Este.
Esta segunda oleada de nacionalizaciones fue más amplia en su enfoque sectorial, más sistemática en su desarrollo y se implementó de forma más gradual que las acciones apresuradas de los años 30. Esto permitió a los inversores privados ajustar las expectativas, redujo la volatilidad económica y evitó que las nacionalizaciones interrumpieran el rápido crecimiento de las tres primeras décadas de posguerra.
Un elemento que marcó una gran diferencia fue que las economías europeas se hicieron principalmente con las propiedades de sus propios ciudadanos. Esto significaba que podían gestionar el proceso a través de instituciones políticas, asegurando una mayor estabilidad y legitimidad democrática. En cambio, cuando las economías en desarrollo adquirieron propiedades de inversores occidentales, los riesgos eran mayores y las disputas diplomáticas e incluso los conflictos directos eran posibilidades reales.
La oleada de nacionalizaciones de posguerra desempeñó un papel catalizador importante para la economía mundial. Las empresas estatales lideraron la movilización de grandes sumas para inversión y ayudaron a impulsar un rápido crecimiento económico en las economías avanzadas. Aunque existían inevitables ineficiencias en la asignación de recursos, hubo un aumento proporcional en el control político sobre las prioridades de inversión. Los países con altos niveles de propiedad nacionalizada no tuvieron un rendimiento inferior a las economías con mayor inversión del sector privado hasta la década de 1970.
Tercera ola: años 70
La primera y segunda oleada de nacionalización tuvieron lugar cuando las naciones del Atlántico Occidental y Norte dominaban la economía mundial. El posterior desmantelamiento de los imperios europeos aumentó el número de estados soberanos: la membresía de la ONU pasó de 51 naciones en 1945 a 127 en 1970. Estas nuevas economías nacionales buscaron labrarse un hueco en la división global del trabajo. Pero muchas naciones exportadoras de materias primas de América Latina, África y Asia seguían dependiendo del capital extranjero.
Dos sacudidas provocaron un aumento de nacionalizaciones. La primera fue el fin del sistema de Bretton Woods. La devaluación de la moneda estadounidense por parte del presidente Richard Nixon en agosto de 1971 provocó un shock para los productores de materias primas, que obtenían ingresos por exportación en dólares. Los productores de petróleo aumentaron su propiedad de compañías petroleras extranjeras para captar una mayor parte de los ingresos en una moneda debilitada.
La crisis del petróleo de 1973 provocó un aumento masivo en el precio de la energía y los minerales, lo que hizo que los países con recursos naturales estuvieran ansiosos por aprovechar el auge de las materias primas. Investigaciones de Stephen Kobrin muestran que el ritmo de las adquisiciones de propiedades se aceleró; Alcanzó su punto máximo en 1975, cuando 28 países llevaron a cabo 83 expropiaciones—una cada cuatro días, de media. Entre 1971 y 1980, las economías en desarrollo nacionalizaron al menos 26.000 millones de dólares en propiedades extranjeras, o el 11 por ciento de la inversión extranjera directa total en el mundo en desarrollo en 1980.
La tercera ola de nacionalización fue más amplia, más larga y los recursos involucrados fueron más valiosos que cualquiera que la precediera (véase el Gráfico 1). El éxito de las nacionalizaciones tempranas animó a otras economías a participar en intervenciones similares. Y la inflación causada por los choques monetarios y energéticos facilitó las nacionalizaciones porque los pagos a los propietarios eran más baratos en términos reales.
Las economías de América Latina, África y Oriente Medio pudieron nacionalizar grandes porciones de sus bases de recursos durante los años setenta. Pero la mayor ola de nacionalización de la historia terminó con las políticas monetarias restrictivas adoptadas por la Reserva Federal a partir de 1979, que redujeron la inflación y ralentizaron el crecimiento global.
El efecto económico internacional más significativo de la ola de nacionalización de los años setenta fue el sobrepeso de deuda soberana que creó. Como la mayoría de las economías en desarrollo pagaban compensación a los inversores, sus obligaciones externas crecieron. Cuando los tipos de interés se dispararon a principios de los años 80, esto les expuso a grandes riesgos de refinanciación y desencadenó crisis de deuda desde Jamaica hasta Zaire. En los años siguientes, muchos activos nacionalizados fueron privatizados a medida que los mercados de capitales se integraron más y los gobiernos buscaron formas de reducir la deuda pública.
Cuarta ola: Década de 2020
La actual ola de nacionalizaciones se originó tras la crisis financiera global de 2008 y las adquisiciones de emergencia de varias instituciones financieras importantes. Estos movimientos en la mayoría de los casos se revirtieron cuando las empresas se vendieron de nuevo al sector privado, pero ha habido nacionalizaciones más permanentes desde finales de la década de 2010. Algunas fueron respuestas a grandes choques globales de oferta y demanda, como la pandemia de COVID-19 en 2020 y el aumento de precios de los productos básicos en 2022 provocado por la invasión rusa de Ucrania.
Otras adquisiciones buscan abordar desafíos más amplios, como el cambio climático. La nacionalización de minerales para tecnologías renovables, por ejemplo, puede permitir que las naciones exportadoras obtengan beneficios en precios. Otra corriente de adquisiciones refleja consideraciones de seguridad nacional y el deseo de los gobiernos de controlar recursos considerados vitales para la competencia estratégica.
Las nacionalizaciones geopolíticas harán que la inversión extranjera directa entre adversarios estratégicos sea más arriesgada. Sin embargo, esto no reducirá necesariamente la integración económica y financiera global global. Más comercio, préstamos e inversiones podrían fluir dentro de bloques geopolíticamente alineados, y los estados neutrales pueden atraer capital extranjero posicionándose como intermediarios fiables y destinos seguros para la inversión.
Las nacionalizaciones ocurren frecuentemente en oleadas porque responden a factores externos e internos de amplia duración. Cuando los precios de las materias primas están subiendo, la perspectiva de captar una mayor parte de los ingresos por exportación resulta atractiva. Las nacionalizaciones exitosas señalan la facilidad y conveniencia de tales políticas para otros. Este “efecto demostrativo” ayuda a explicar por qué las nacionalizaciones históricamente se agrupan en movimientos ondeantes y procíclicos.
Los gobiernos pueden nacionalizar más fácilmente en tiempos de inflación, cuando los costes reales de las adquisiciones compensadas son menores. Sin embargo, una mayor movilidad de capital suele mantener a raya las nacionalizaciones al ofrecer a los inversores más opciones de salida y acelerar las reacciones del mercado que limitan a los gobiernos. El auge de las nacionalizaciones hoy en día, a pesar de la histórica alta integración en los mercados de capitales, señala fuertes fuerzas macroeconómicas y geopolíticas que favorecen las adquisiciones y una creciente convicción política de que las nacionalizaciones son un instrumento vital de la política económica en una era de fragmentación geoeconómica.
NICHOLAS MULDER, profesor adjunto de historia moderna en la Universidad de Cornell y autor de La era de la confiscación: Crear y tomar la propiedad en la creación del mundo moderno.