Dentro de un paquete de diez anuncios realizado el martes 12 de diciembre por el ministro de Economía Luis Caputo, se destaca uno que afecta de manera directa a las jurisdicciones subnacionales: la reducción de las transferencias discrecionales “al mínimo”, de acuerdo a las palabras del ministro.
¿Qué son las transferencias discrecionales? Técnicamente llamadas “no automáticas”, se trata de envíos de fondos que realiza el Estado Nacional que se realizan sin un esquema determinado de reparto, quedando así sometida en la gran mayoría de los casos a voluntad política del funcionario de turno. Se diferencian de las transferencias automáticas (coparticipación, leyes especiales y compensación del Consenso Fiscal) básicamente en tres cuestiones: la automaticidad (en las no automáticas dependen de la firma de autorización correspondiente y los tiempos burocráticos, mientras que en las automáticas se realiza por goteo diario vía Banco Nación a las cuentas provinciales); la determinación del tamaño de la torta que le corresponde a cada distrito (en las automáticas se rige por Ley de Coparticipación y en las no automáticas por criterio político); y el origen de los fondos (en las automáticas de la masa coparticipable y en las no automáticas de los recursos que ya son del Tesoro nacional).
Dentro de los envíos no automáticos o discrecionales, encontramos fondos de diferente naturaleza: recursos para el desarrollo de programas educativos, de salud y obra pública; recursos de Anses para financiar déficit de las cajas previsionales provinciales no transferidas; fondos para el desarrollo de parques industriales o fomentos; recursos para el Fondo Nacional de Incentivo Docente, entre otros, que suelen estar determinados en el presupuesto nacional (independientemente que después se cumpla con lo pactado en ese texto). Pero también, encontramos otros fondos que son de libre disponibilidad y que tienden a ser ayudas financieras a desequilibrios de las cajas provinciales: entre estos, están los famosos Aportes de Tesoro Nacional (ATN) como también la Asistencia a Provincias vía desembolsos no reintegrables.
Por ende, las transferencias discrecionales tienen naturalezas distintas en función de su objetivo, fin específico y razón que explica el fondeo, pero tienen a la vez una misma raíz de origen: el gobierno de turno debe aprobar y autorizar esa partida a ser enviada.
Entendido esto, ¿Cuál es el peso de las transferencias discrecionales en las provincias? Al cierre de primer semestre del 2023, las transferencias discrecionales equivalieron al 5,5% de los ingresos totales del consolidado de las 24 jurisdicciones subnacionales; en términos del producto, equivalieron al 0,4% del PIB; para el 2024, se estimaba (previo a los anuncios) que alcancen el 0,7% del producto.
Analizando los niveles de los años previos, se observa que el ajuste sobre estas transferencias ya se realizó de hecho. En el año 2019, las transferencias representaron el 4,7% de los ingresos totales del consolidado de provincias y CABA, mostrando una fuerte caída en relación al 2018 cuando representaron el 6,1%. En términos del producto, en 2018 equivalieron al 1,1% y en 2019 cayeron al 0,8%.
Ya en el año 2020, a partir de la necesidad de mayores fondos producto de la emergencia por la pandemia y también por la caída de la recaudación en términos reales, las transferencias ganaron peso: representaron el 8,3% de los ingresos y el 1,5% del PIB. Tras ese salto, volvieron a iniciar un camino de descenso: en 2021, las transferencias representaron el 8,2% de los ingresos y el 1,3% del producto mientras que en el 2022 descendieron al 6,3% de los ingresos y el 1,1% del producto.
Si bien los datos del 2023 son parciales (primer semestre), se observa la continuidad de ese sendero a la baja: 5,5% de los ingresos y 0,4% del producto.
Hacia adentro del mapa argentino, los niveles de participación que tienen las transferencias sobre los ingresos totales varían de manera muy significativa. Tomando como análisis el primer semestre del 2023, se observa en La Rioja el mayor nivel de participación: los envíos representan el 12,5% de los ingresos totales de esa provincia, explicado en mayor medida por los recursos que le llegan por aplicación del artículo 83 del presupuesto nacional, que compensa a dicha provincia por el punto de coparticipación cedido décadas atrás.
Luego, en Santiago del Estero las transferencias representan el 9,4% de sus ingresos totales, mientras que en la provincia de Buenos Aires (la que recibe el mayor volumen de pesos corrientes de estas transferencias) lo hace en un 8,1%, conformando así el podio.
Un poco más atrás quedan el Chaco con 8,0%, Misiones con el 7,8% y Tucumán con el 7,2%; en el otro extremo, el menor grado de participación se observa en CABA, Chubut y Neuquén, todas por debajo de 2,0% de sus ingresos.
Comparando estos datos respecto a los que dejó el total de 2022, hay solo siete jurisdicciones subnacionales que muestran un incremento en el nivel de participación de las transferencias, en tres no muestran variación y en las otras catorce, al igual que en el nivel consolidado, las transferencias pesan menos en el primer semestre respecto al año anterior.
En San Juan la participación de transferencias sobre ingresos crecieron en 2,2 puntos porcentuales; en el Chaco en 1,3 p.p.; en Misiones +1,0 p.p.; Salta y Tierra del Fuego en +0,9 p.p.; +0,2 p.p. en Tucumán y +0,1 p.p. en Mendoza. Por su parte, Buenos Aires, La Pampa y Santiago del Estero mantiene igual nivel de participación.
Por el contrario, entre las catorce jurisdicciones donde las transferencias pierden peso específico, los más profundos descensos se observan en La Rioja (-7,4 p.p.); Jujuy (-4,7 p.p.); y CABA (-3,8 p.p.).
¿Es factible el recorte total de estos envíos?
Esa pregunta surge de las propias declaraciones del ministro Caputo al anunciar las medidas: “reducir en un mínimo” aclaró; el problema que surge al momento de intentar entender ese anuncio es que no puede determinarse que significa “un mínimo”.
Un posible forma de tener cierta aproximación de hacia donde se orientaría la medida, es ver cada uno de los conceptos que componen las transferencias discrecionales y cual es su origen y/o naturaleza que la justifique.
Si tomamos el total de estos envíos para el período enero-noviembre de este año (que totaliza 1,7 billones), notamos que el concepto con el mayor volumen de envíos corresponde al Fondo Nacional de Incentivo Docente (17,2%) del total. Estos fondos no podrían ser eliminados de cuajo porque, en primer lugar, corresponden a una ley nacional; y porque es un componente esencial del salario docente en el país. Pese a no poder eliminarse, el gobierno de Milei podría intentar recortarlo.
En volumen, el concepto con el segundo mayor nivel de transferencias es el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la provincia de Buenos Aires (12,7%). Se tratan de unos $ 213.500 millones que recibió la administración de Kiciloff en lo que va del año y que surgen de una especie de compensación dada en 2020 tras el recorte de alícuota de coparticipación a la CABA. Si bien nace con una ley, el gobierno de Milei podía derogarla y dejar a la provincia sin esos fondos.
El concepto de “Asistencia a provincias” concentra el 10,8% del total de los envíos acumulados del año y aquí podría darse un segundo recorte fuerte, ya que se trata de fondos de libre disponibilidad a las provincias en concepto de refuerzo financiero. Se trata de unos $ 182 mil millones acumulados a noviembre, con una fuerte porción dada a la provincia de Buenos Aires.
En cuarto lugar, con un grado de participación del 6,6% sobre el total acumulado del 2023, se encuentra el concepto de Transferencias a las Cajas Previsionales provinciales, que son envíos que surgen de la Anses a las cajas previsionales provinciales no transferidas como financiamiento del déficit de las mismas. En términos reales vienen sufriendo un fuerte ajuste hace ya algunos años, especialmente algunas provincias como Córdoba y Santa Fe que de hecho iniciaron acciones judiciales por este tema.
Otros puntos de posibles eliminación o reducción son las “Obras por transferencias a provincias y municipios” ($ 78.417 millones en 2023); los Aportes del Tesoro Nacional -ATN ($ 50.661 millones acumulados); Comedores Escolares ($ 40.000 millones); Emergencia Social para Catástrofes o Emergencias Climáticas ($ 27.075 millones); Apoyo al Desarrollo de Obras de Saneamiento y Agua Potable ($ 22.950 millones); Asistencia Financiera para Ampliación y Refacción Edilicia ($ 20.200 millones); Desarrollo de Obras de Pavimentación y Jerarquización Urbana ($ 13.500 millones); Abordaje Comunitario “Abrazar Argentina” ($ 11.500 millones); Infraestructura Hídrica del Norte Grande ($ 10.250 millones); y Asistencia a Municipios para Infraestructura Social ($ 10.030 millones) entre otras.
A su vez, un punto vinculado a la Salud, como Asistencia a Hospitales ($ 108 mil millones en 2023), no podrían ser eliminados aunque si reducidos.
