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¡Abran las escuelas! y enseñen federalismo

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Artículo 1º de la Constitución Nacional: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”

¿Qué era, al momento de la redacción de la Constitución, el federalismo? Era un sistema organizacional que se basada en la asociación de las provincias (preexistentes a la Nación) que delegaban ciertas atribuciones, que le eran propias, a un poder central, pero conservando su autonomía. Lo “representativo” y lo “republicano” son más bien formas de gobierno; pero lo “federal” tiene que ver con una forma de Estado al existir en él una lógica centrada en la descentralización política a partir de unidades geográficas.

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Si lo pensamos desde una lógica “centrípeta”, al estilo de Víctor Bazán, es un mecanismo que va de la periferia al centro: las provincias (subsoberanas) delegan facultades hacia una unidad central (el soberano); al tiempo que éste último a su vez, garantiza la autonomía de las provincias a partir de mecanismos de descentralización (como una fuerza centrífuga).

Como nos enseñaron en la escuela, son las provincias las que nacieron antes que la Nación argentina, y fueron ellas, a partir de décadas de debates (y también discusiones, guerras y enfrentamientos políticos), las que dieron forma a nuestro Estado Nacional, delegando atribuciones que antes le eran propias para organizar de esa manera un cuerpo más amplio que garantice un presupuesto mínimo de gobernabilidad: seguridad de frontera y comercio exterior, entre los puntos más importantes.

En este proceso de construcción del Estado Nacional, las provincias – naturalmente – fueron perdiendo ciertas facultades que, al delegarse, ya no podían cumplir por si mismas, y debían ajustar sus acciones provinciales a los límites establecidos en la Constitución.

Hasta aquí, todo perfecto. Pero el tiempo pasó, el mundo cambió y la forma de gobernar también. Al 1853 (creación de la Constitución Nacional) las provincias eran 14: Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Jujuy, San Juan, Mendoza, Corrientes, Santiago del Estero, Entre Ríos, La Rioja, Santa Fe, San Luis, Salta y Tucumán. Hoy son 23 y una ciudad autónoma.

A medida que pasó el tiempo, también empezó a rediscutirse lo referido a los recursos: si una provincia recaudaba un impuesto nacional, ¿cuánto le volvía por esa recaudación? Aquí aparece de manera más fuerte el concepto de “federalismo fiscal”

Siguiendo al Dr. Tejeiro, el Federalismo Fiscal es un área dentro de las finanzas públicas que “se ocupa de cómo hay que distribuir (análisis normativo) y cómo se distribuyen (análisis positivo) las responsabilidades de gasto y las facultades impositivas entre distintos niveles de gobierno”.

Tiene por un lado un impacto económico, en términos de cómo afectan dichos criterios a la eficiencia de una gestión; pero también tiene un fuerte lado político: implica llegar a acuerdos de poder en pos de establecer cuanta porción de la torta le toca a cada uno.

En la Argentina, un primer régimen de coparticipación de impuestos federales se estableció en 1935 con la ley N.º 12.139; esa norma fue reemplazada en 1973 cuando se sancionó la ley N.º 20.221 que estableció un nuevo esquema de reparto, que tuvo sistemáticas transgresiones de todo tipo, particularmente en lo vinculado a traspaso de funciones sin contrapartida. En ese momento nacen los famosos ATN (Aportes del Tesoro Nacional), siendo un mecanismo que buscaba compensar (con clara arbitrariedad) problemas de desequilibrio financiero (que nacen con esa misma ley).

Esto duró hasta 1988, cuando se sancionó la vigente (pero obsoleta) Ley N.º 23.548, estableciendo repartos automáticos de una masa de la recaudación determinada a la Nación por un lado (42,34%), a las provincias por otro (54,66%) y otros fondos (ATN y recupero relativo por 3% total). Pero aquí se establecía un punto que es fundamental entenderlo: el artículo 7º de esa ley dice que el monto a distribuir a las provincias no puede ser nunca inferior al 34% del total de la recaudación tributaria nacional, incluyendo impuestos coparticipables y no coparticipables.

¿Qué pasó luego? En la Argentina se fueron creando impuesto que no necesariamente eran siempre coparticipables, y si bien en los últimos 25 años nunca fue incumplido ese artículo, ha tenido momentos donde las provincias quedaron muy rezagadas ante la aplicación de tributos no coparticipables. El piso se tocó en 2002, cuando las transferencias automáticas a las provincias equivalían al 35,9% de la recaudación tributaria nacional (sin incluir comercio exterior ni seguridad social). A partir de allí fue creciendo y tocó su techo en el año 2019, cuando pasaron a equivaler al 49,6% de la recaudación tributaria. Es decir $49,6 de cada $100 que recaudaba el Estado nacional iba a las provincias de manera automática.

Nobleza obliga, si bien nadie puede desconocer que la gestión en materia económica del ex presidente Macri ha sido mala, lo cierto es que las provincias han tenido una participación como nunca antes en el reparto (en 2015 era del 40,5%). El dato negativo de esta situación es que la recaudación fue mala y las variables de la macro también, por lo cual las provincias no pudieron “disfrutar” de ese logro. Pero ¿qué pasaría en las provincias si mantienen ese nivel de participación en la recaudación y la misma mejora en términos reales? Se garantizarían así una masa de recursos importantes.

Sin embargo, y pese a existir cientos y cientos de declaraciones por parte del presidente Fernández respecto a la necesidad de fortalecer el federalismo, lo cierto es que la Argentina dio un paso atrás en este 2020 y lo volverá a hacer en 2021.

Ese 49,6% de participación de las provincias de 2019 cayó al 48,4% en 2020 por el impacto de la no coparticipación del Impuesto PAIS; y caería a un 47% en 2021 según el proyecto del Presupuesto, y si se llegase a aprobar el Impuesto a las Grandes Fortunas caería aun más (45,1%), volviendo a niveles similares de 2017.

En este marco, lo que hay por parte de los mandatarios provinciales son posicionamientos políticos claros: no es pos de recuperar autonomía desde lo fiscal, sino a asegurarse “compensaciones” o “auxilios financieros” a través de envíos de recursos no automáticos, tal como ocurre desde hace décadas en la Argentina.

El auténtico espíritu federal no es el que Gobierno nacional tenga la chequera en la mano y entregue auxilios financieros cuando lo piden las provincias (a un costo, por supuesto). Se trata, por el contrario, de garantizar el mayor nivel de transferencias de carácter automáticas, que no queden a discreción del gobierno de turno, de amiguismos políticos ni ninguna otra variable discrecional y arbitraria.

Por ello es que el federalismo argentino dio un retroceso. En términos monetarios, Misiones, por ejemplo, por la no coparticipación del Impuesto PAIS perdería (entre lo que transcurrió de 2020 y el 2021 según proyecto de Presupuesto) cerca de $10 mil millones: es el mismo monto que Misiones pierde por no explotar sus bosques nativos.

Pero la diferencia es clara: en el segundo caso, Misiones los “pierde” en pos de conservar su biodiversidad; en el primero, los pierde por una decisión del gobierno nacional de no distribuir la torta.

Si se apruebe el impuesto a las grandes fortunas, la pérdida misionera sería ya no de 10 mil millones de pesos sino de poco más de $15 mil millones.

Esto nos lleva a vincularlo con la cuestión del proyecto del área aduanera especial de Misiones: el costo fiscal para la Nación, se si eximiera de todos los impuestos que originalmente pidió la provincia, estaba calculado en $13 mil millones. Si bien ya se introdujeron cambios al proyecto original, si se lo mantenía la Nación podía compensar de esa manera a la provincia por la pérdida mencionada antes y, así y todo, la provincia quedaba $2 mil millones abajo.

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