El Equipo Transfronterizo Interdisciplinario con Perspectiva de Género (ETI), bajo la dirección de la Cecilia Britto, jefa de la delegación argentina en el Parlasur e integrante del Parlamento del Mercosur, analizó el proyecto de presupuesto nacional desde una perspectiva de género, identificando en qué medida se han delineado acciones y propuestas programáticas dirigidas a reducir las brechas de desigualdad por razones de género. Cuáles son las partidas etiquetadas en el presupuesto 2021 presentado por el Poder Ejecutivo, una comparación con el presupuesto vigente para 2020 que permite dar cuenta de los avances que se propone profundizar el Estado Nacional.
Antes de comenzar el siguiente informe, es importante hacer referencia a algunas definiciones básicas en referencia al enfoque de género. La primera distinción a realizar es entre sexo y género. Sexo refiere a las características físicas y anatómicas de las personas de acuerdo con criterios genéticos, biológicos, físicos y fisiológicos. Género, en cambio, describe el conjunto de ideas, creencias y atribuciones sociales que definen lo que significa ser varón o ser mujer en una cultura y en un momento histórico determinados, y que se convierten en parámetro para definir las formas de ser y de sentir, las oportunidades y las responsabilidades de las personas.
Las normas sociales y culturales establecen los roles de género y los estereotipos. Los roles de género, a su vez, establecen las funciones asignadas socialmente a las mujeres y a los varones. Los roles tradicionales de género para la mujer son de madre y cuidadora, y para el varón, de proveedor y sostén económico.
Los roles tradicionales de género ordenan las relaciones sociales y laborales en la esfera pública y privada. Concretamente, impactan en la familia, la comunidad, el Estado y el mercado. La desigualdad se pone de manifiesto en aspectos como la división sexual del trabajo; las concepciones sobre el cuerpo de las mujeres; los distintos usos del tiempo de mujeres y varones; el acceso y control sobre recursos, beneficios y servicios por parte de las mujeres y los varones; la participación en espacios públicos y privados; y el acceso a puestos de decisión, entre otros.
La perspectiva de género ofrece herramientas que buscan visibilizar, comprender y transformar el sistema de relaciones existentes en las sociedades actuales, así como a través del tiempo, con el objetivo de disminuir las brechas de género existentes.
La igualdad de género implica que todas las personas, en todas sus diversidades, disfruten de los mismos derechos, oportunidades y responsabilidades respectivamente. Transversalizar la perspectiva de género en las políticas públicas implica abordarlas desde una mirada analítica que considere las consecuencias diferenciales que tienen sobre las personas.
Tratar de eliminar las desigualdades sociales, económicas y laborales entre los géneros es un paso fundamental para el efectivo ejercicio de los derechos. A pesar de los progresos que ha habido en estos campos, las brechas de género aún persisten.
Las “brechas de género” refieren a las desigualdades que se explican por el género y el modo en el cual las relaciones sociales y económicas reproducen estas desigualdades. Estas diferencias se expresan, por ejemplo, en los menores salarios promedio, menor acceso a activos económicos, menor participación política, mayor exposición a la violencia y menor acceso a la educación sexual y reproductiva. Esto evidencia que los mecanismos empleados no funcionan correctamente y/o no son suficientes a efectos de remover los obstáculos que existen para equiparar a las personas en términos de la satisfacción de sus derechos. Hablar de brechas es hablar de justicia y equidad, y hablar de justicia y equidad requiere pensar en políticas que garanticen derechos, compensen diferencias y brinden beneficios y oportunidades homogéneas para todas las personas.
Asimismo, se observa que el apoyo político a estas iniciativas es de fundamental importancia para la eficaz incorporación de objetivos orientados al género. Las políticas públicas no son neutras al género. Muchas de aquellas que se muestran de ese modo y que no incorporan miradas interseccionales solo perpetúan o profundizan la desigualdad, como ya nos enseñaron muchas feministas.
Adicionalmente, la capacidad de los gobiernos de mejorar sus políticas y sus programas a través del tiempo y monitorear los resultados alcanzados en todos los organismos públicos, resulta esencial a los fines de una eficiente asignación de los recursos. De aquí que la literatura en torno a las iniciativas con perspectiva de género reconozca la ventaja de los presupuestos por programas orientados a resultados como enfoques eficientes a la hora de alcanzar la equidad de género.
Los presupuestos con perspectiva de género tienen como objetivo contribuir a la equidad social, ya que brindan información que ayuda a que, las autoridades encargadas de diseñar y evaluar las políticas, tomen en cuenta el impacto de estas decisiones sobre los distintos grupos de personas.
DEFINICIONES
El primer país en ponerle perspectiva de género a un presupuesto nacional fue Australia en 1984. Once años después, en 1995, en la Cuarta Conferencia de Beijing, donde 189 Estados incluida la Argentina firmaron la Declaración y Plataforma de Acción -el principal documento de política mundial sobre igualdad de género-, se impulsó el enfoque de género en los presupuestos públicos. En estos días se cumplen 25 años de aquel momento histórico en el que además de reconocer por primera vez los derechos de las mujeres y las niñas como derechos humanos, los gobiernos se comprometieron a garantizar que todas sus políticas y programas reflejen una perspectiva de género.
Desde entonces, los países que más avanzaron en este sentido son Bolivia, Canadá, Ecuador, India, México, Suecia, Italia, Marruecos y Sudáfrica, que han realizado grandes avances en este sentido. En la Argentina, hasta estos días, únicamente la Ciudad de Buenos Aires tiene una legislación de presupuesto con perspectiva de género.
De acuerdo a la Plataforma Presupuesto y Género en América Latina y el Caribe administrada por ONU Mujeres, se definen los PPG como aquellos que reconocen las diferentes necesidades, intereses y realidades que las mujeres y los hombres tienen en la sociedad, y las inequidades subyacentes de las mismas, aportando recursos para abordarlas. Asimismo, reconocen las contribuciones, remuneradas y no remuneradas, que diferencialmente hombres y mujeres aportan en la producción de bienes, servicios, así como en el trabajo humano, teniéndolas en cuenta para movilizar y distribuir los recursos.
Dicha plataforma agrega que los PPG son aquellos cuya planeación y programación contribuyen al avance de la igualdad de género y la realización de los derechos de las mujeres. En este sentido, y desde esta perspectiva, estos presupuestos consideran todas las fases de elaboración presupuestaria, desde la formulación, la programación y la ejecución del presupuesto general hasta la evaluación de impacto de las intervenciones políticas.
En igual sentido, el Fondo Monetario Internacional define a los PPG como un enfoque presupuestario que utiliza la política fiscal y la administración para promover la equidad de género, el desarrollo y empoderamiento de niñas y mujeres.
Este informe analiza el proyecto de presupuesto desde una perspectiva de género, identificando en qué medida se han delineado acciones y propuesta programáticas dirigidas a reducir las brechas de desigualdad por razones de género. Cuáles son las partidas etiquetadas en el presupuesto 2021 presentado por el Poder Ejecutivo, una comparación con el presupuesto vigente para 2020 que permite dar cuenta de los avances que se propone profundizar el Estado Nacional.
¿POR QUÉ ES IMPORTANTE PENSAR LA POLÍTICA PÚBLICA DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO?
Ninguna política pública es neutral en términos de género. Toda política pública genera un impacto diferencial sobre varones y mujeres, por lo que es indispensable transversalizar la perspectiva de género a todo el accionar del Estado. Una política pública con perspectiva de género debe atender a las demandas y necesidades específicas de varones, mujeres, y los colectivos de la diversidad sexual, sobre la base de las brechas existentes de acceso a derechos y oportunidades. Los presupuestos con perspectiva de género reconocen:
– La existencia de desigualdades económicas, sociales, políticas y culturales entre géneros, – Las diferentes necesidades de bienes y servicios públicos en mujeres y varones por las posiciones y condiciones desiguales. En este marco, un Estado que adopte transversalmente la política de género debería identificar en sus distintos organismos y ministerios qué acciones llevará adelante para cerrar las brechas.
En el caso del presupuesto 2021, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca sería posible considerar líneas de crédito o de desarrollo económico destinadas específicamente a mujeres. El Ministerio del Interior, Obras públicas y vivienda podría promover el acceso a la vivienda prioritario para mujeres en situación de violencia doméstica a través de programas específicos y la partida presupuestaria destinada a ello. Por último, el Ministerio de Transporte podría etiquetar el gasto en políticas de transporte destinadas a las brechas de género como las campañas de prevención del acoso hacia las mujeres, entre otros.
EL PRESUPUESTO 2021 ES EL PRIMERO CON PERSPECTIVA DE GÉNERO EN ARGENTINA
Se aprobó el proyecto de Ley del Presupuesto Nacional 2021 presentado por el Ministro de Economía, que incorpora de manera transversal la perspectiva de género. La iniciativa cuenta con antecedentes nacionales muy importantes en el trabajo que viene realizando la Oficina Nacional de Presupuesto en coordinación con la Dirección de Economía, Igualdad y Género del Ministerio de Economía, a cargo de Mercedes D’Alessandro, con apoyo de organismos internacionales y organizaciones de trayectoria en la temática (como ELA – Equipo Latinoamericano de Justicia y Género). A partir de 2019, el Ministerio de Hacienda había comenzado a identificar partidas presupuestarias con incidencia positiva en términos de género.
El nuevo presupuesto ha logrado avanzar en muchos sentidos. En primer lugar, la perspectiva de género se incluye de manera transversal en el proyecto de ley. Esto se observa en el mensaje con el que se eleva el Proyecto: se presenta como una prioridad de la política presupuestaria, en el mismo nivel que el dinamismo productivo, la infraestructura, la seguridad y la defensa. Además, toma relevancia el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, en el que se desatacan las políticas para hacer frente a las violencias por razones de género.
Por otro lado, son centrales las políticas que buscan acortar brechas de ingresos, como son las Prestaciones Previsionales por Moratoria, la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo, pensiones no contributivas para madres con 7 hijos o más, el Programa Potenciar Trabajo, el Monotributo Social y el programa Acompañar. También se destacan las políticas destinadas a la población travesti y trans, y la gran cantidad de Ministerios y Organismos que abrieron espacios institucionales, programas y mesas para abordar sus especificidades desde una mirada de género.
Sin dudas, el presupuesto significa un enorme avance en materia de políticas públicas con perspectiva de género. Es una gran herramienta para monitorear y evaluar con más claridad el impacto concreto de las políticas. Pero el análisis no reside solamente en la diferenciación de los recursos destinados a varones y mujeres. Debe aplicarse de manera transversal en todas las fases del presupuesto: su elaboración (identificando con claridad en qué medida las partidas contribuyen efectivamente a mayor equidad, y no perpetúen desigualdad), aprobación, ejecución y control.
La ley de leyes utilizará el método de “etiquetado” para mapear políticas dirigidas a achicar brechas en términos de género y prestará especial atención a las desigualdades laborales, de ingresos y la carga de trabajo no remunerado, entre otras medidas. Hay que tener en cuenta algo muy importante, ésta asignación de recursos es dinero que se destina a programas cuyo impacto, se espera, disminuya la desigualdad de género, es decir, no va destinado exclusivamente a las mujeres.
Hay un conjunto importante de áreas del Estado que se crearon durante el año 2020, para elaborar políticas públicas e incidir en las decisiones teniendo como eje la igualdad de género. Estas áreas antes no existían. Las más importantes son el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, cuyo presupuesto es mucho más abarcativo e importante, y la Dirección de Economía, Igualdad y Género del Ministerio de Economía. Radica una especial importancia el programa Acompañar de esta área “que consiste en justamente un acompañamiento económico a mujeres y personas LGBTIQ+ en situación de violencia por motivos de género que se encuentren en riesgo y no cuenten con medios para salir de esa situación, para resguardarse”.
Los 6 pilares de la política de inversión pública incluida en el Presupuesto 2021
1 • Infraestructura productiva y social: La infraestructura volverá a ser un motor de la economía, la generación de empleo y la competitividad de las empresas argentinas con un criterio inclusivo y federal. En 2021, se duplicará la inversión real en infraestructura productiva y social respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $835.000 millones o 2,2% del PBI.
2 • Innovación y Desarrollo: Aumentará en un 160% la inversión real en innovación y desarrollo respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $187.000 millones o 0,5% del PBI que permitirá sostener el nivel de gasto real extraordinario de 2020.
3 • Salud Pública: Habrá un aumento de un 49% de la inversión real en Salud Pública respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $199.000 millones o 0,5% del PBI.
4 • Educación y Conectividad: se incrementará en un 11% la inversión real en Educación y Conectividad respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $483.000 millones o 1,3% del PBI.
5 • Inclusión social activa: Aumentará en un 49,5% la inversión real en Inclusión Social Activa respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $270.000 millones o 0,7% del PBI.
6 • Género y diversidad: En 2021, se elevará casi en 1.350% la inversión real en Género y Diversidad respecto a 2019, a partir de una inversión proyectada en $6.205 millones.
Destina $1,3 billones a políticas que cierran brechas de desigualdad. Esto es transversal a todos los Ministerios, son 55 políticas de género provenientes de 22 organismos que funcionan en 14 Ministerios.
Esto representa un gran avance respecto de las etiquetas identificadas tanto en 2019 (23 partidas) como a lo largo de la ejecución del presupuesto 2020 (28 partidas). En cuanto a la representación de dichas partidas en el total del presupuesto, también se identifica un aumento notable ya que pasó de representar un 3,72% del presupuesto ejecutado en 2019 a un proyectado del 15,34%, para 2021.
Puntos claves
Carga desigual de trabajo no remunerado
El Presupuesto con perspectiva de género (PPG) prestará especial atención a la carga de tareas domésticas o de cuidados. De acuerdo al informe «Los cuidados, un sector económico estratégico. Medición del aporte del trabajo doméstico y de cuidados no remunerado al Producto Interno Bruto» presentado por la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género, que conduce Mercedes D’Alessandro, estimó por primera vez desde el Estado Nacional, el aporte económico del Trabajo Doméstico y de Cuidados No Remunerado al PBI, con un monto total estimado en alrededor de $4 billones, equivale a alrededor del 15,9% del PBI, por encima de lo que aporta la industria (13,2%), el comercio (13%) y las actividades inmobiliarias y empresariales (9,9%).
Las mujeres realizan el 75,7% de las tareas domésticas y de cuidados no remuneradas. El 88,9% de las mujeres participan de estas tareas y les dedican en promedio 6,4 horas diarias. Mientras tanto, sólo el 57,9% de los varones participa en estos trabajos, a los que les dedican un promedio de 3,4 horas diarias.
En este sentido, la ley contemplará “la construcción de espacios de cuidados, lactarios y jardines maternales”.
El contexto de pandemia con las medidas de aislamiento social -cierre de escuelas, jardines de primera infancia y clubes-, obligó a las familias a resolver las tareas de cuidado al interior de los hogares, intensificando las horas que le dedican a esta actividad, y por esta razón, se realizó una estimación del impacto de esta situación sobre el Trabajo doméstico y de cuidados no remunerado que significó casi 6 puntos por encima del diagnóstico «sin pandemia» con un 21,8% del PBI, muestra un aumento de 5,9 puntos porcentuales con respecto a la medición “sin pandemia”. Se calcula que el 47,4% de los hogares argentinos tienen menores de 18 años.
El acceso de las mujeres al mercado de trabajo
Otro de los puntos importantes será la brecha laboral, “las mujeres y personas travestis y trans enfrentan el mercado laboral en condiciones marcadamente desiguales respecto a sus pares varones”, indicaron y advirtieron que el cupo laboral travesti trans que comenzó a regir en la Administración Pública Nacional hace unas semanas, es un ejemplo de este tipo de políticas.
Según datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el Indec en el primer trimestre 2020, la brecha en tasa de actividad alcanza el 19,2%; considerando amas de casa el 8,6%; la de desocupación el 1,5%, desocupación en menores de 30 años un 5,4% y la tasa de empleo un 18,1%.
Menores ingresos por igual trabajo
En tanto, la desigualdad en los ingresos es otro factor ya que las mujeres reciben menos ingresos que sus pares varones en todos los niveles y condiciones ocupacionales: la brecha es del 22,9% en empleo formal y asciende al 31,2% en el ámbito informal.
“La sobrerrepresentación de las mujeres en los deciles de menores ingresos implica pensar políticas de este tipo”, señalaron y destacaron medidas de transferencias de dinero directa como la Asignación Universal por Hijo (AUH) que es recibida en un 95% por mujeres o el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) aplicado durante la pandemia de coronavirus, que tiene prioridad para las mujeres, que son el 55,7% de los beneficiarios.
Además, más de 272.000 trabajadoras de casas particulares recibieron el IFE. “La aprobación de determinados programas, la definición de cómo se distribuyen los recursos y las fuentes de financiamiento (impuestos, subsidios, exenciones impositivas, entre otras), son todas definiciones que tienen efectos de género”.
Erradicar la violencia de género
En cuánto a violencia de género, más allá del programa Acompañar, se buscará “destinar recursos a prevenir y erradicarla” como por ejemplo, el refuerzo de la línea 144, entre otras medidas.
La salud, un área feminizada
El PPG contemplará que el universo personal de salud está compuesto en un 71% por mujeres. Una de las medidas resaltadas es el bono de cinco mil pesos que se entregó a los trabajadores sanitarios por la pandemia de coronavirus y que ahora se extenderá por 90 días a 700 mil empleados de la salud.
Dicho esto, el presupuesto para el 2021 tuvo un aumento en las partidas con perspectiva de género del 2% al 15%.
Del presupuesto etiquetado el 85,71% será ejecutado por ANSES
De acuerdo al informe de ELA “descontando el efecto de la inflación, el presupuesto etiquetado para 2021 es 2,6 veces el presupuesto etiquetado en 2019. Entre el crédito vigente 2020 y el presupuestado 2021, se registra un aumento del 7%”.
Existe un dato por demás significativo en este análisis, del presupuesto etiquetado el 85,71% será ejecutado por ANSES, el 13,27% por el Ministerio de Desarrollo Social y el 0,48% por el Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad.
Que la ANSES tenga a su cargo la mayor cantidad de presupuesto se debe a que ese dinero surge de programas de asistencia y jubilaciones o pensiones. Es decir asignaciones como la AUH, Jefas de Hogar, Pensión Universal para el Adulto Mayor, o las moratorias para aquellas que no logran completar los 30 años de aportes jubilatorios.
Del informe surge que comparando el etiquetado de PPG por finalidad y función, hay un aumento del peso de la seguridad social. En 2019 concentraba el 96,99% del gasto etiquetado mientras que en 2020 concentra casi tres puntos porcentuales más: el 99,59%.
Recordemos que según datos del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en el año 2019 había 3.270.614 mujeres jubiladas, de las cuales 2.514.675 lo habían hecho mediante una moratoria, es decir como no tenían los aportes necesarios para acceder al beneficio directo al cumplir los 60 años, entraron en un plan que les permite aportar lo que les falta e ir al mismo tiempo percibiendo parte de esa jubilación. Es importante remarcar que esta moratoria es la que se conoce como “jubilación de amas de casa”. ¿Y esto qué significa? Que el 77% de esas mujeres no tenían los aportes correspondientes.
De este ministerio depende el Plan Nacional de Acción contra las Violencias por razones de Género (PNA) con un presupuesto previsto para los dos años de duración (julio 2020 a junio 2022) de 18.000 mil millones de pesos. De acuerdo al análisis que realizó ELA, el 98% del total del presupuesto está asignado a la Asistencia y abordaje integral. Esto se traduce, por un lado, en partidas de dinero transformadas en subsidios para mujeres y personas LGBTI+ y por el otro en la puesta en funcionamiento de Centros de Abordaje Integral de las violencias por motivos de género.
Sin embargo, aclaran, “en el proyecto de presupuesto 2021 no es posible identificar qué programas se ejecutarán en el marco del Plan ni qué porcentaje de los $18.000 millones corresponde al ejercicio 2021. Es posible inferir que un porcentaje importante corresponde al presupuesto asignado al Programa Acompañar (un subsidio equivalente a un Salario Mínimo Vital y Móvil durante seis meses consecutivos), que para 2021 es de $ 4.496 millones y representa el 72% del presupuesto total del Ministerio de la Mujer, Género y Diversidad. Dicha partida forma parte del programa “Formulación de políticas contra la violencia de género”.
Hoy vemos una gran crisis habitacional, producto de políticas neoliberales de las últimas décadas. Un ejemplo de esto fue la toma de tierras de Guernica, en donde las mujeres, en su mayoría con hijos a cargo, y otras en situación de violencia machista, tuvieron un rol destacado dentro de la organización que surgió entre las familias de la toma, para lograr que el Estado atienda la demanda de una vivienda, un derecho elemental desoído por todos los gobiernos.
Según un informe del INDEC siete de cada diez personas del grupo poblacional de menores ingresos son mujeres
La respuesta que ofrece este presupuesto desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat es una mención para “mejorar el hábitat en barrios populares y comunidades con necesidades básicas insatisfechas”. Para lograr esto en el Presupuesto sometido a votación en el Congreso indican que el objetivo es propiciar de alguna manera, no especificada, la participación de los vecinos, prioritariamente de mujeres y diversidades, en proyectos orientados a la integración socio urbano. Un concatenado de “buenas intenciones” que podrían quedar solo en esto si tenemos en cuenta que no existe una partida presupuestaria específica para tal fin.
Según un informe del INDEC siete de cada diez personas del grupo poblacional de menores ingresos son mujeres. Sin embargo la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género, que depende del Ministerio de Economía de la Nación, presentó un informe en donde señala que el trabajo doméstico y de cuidados que no es remunerado representan la asignación de recursos el 15,9% del PBI.
Es decir que las mujeres que presentan los mayores índices de desocupación, cuyos trabajos son los más precarios y los peores pagos, aportan con sus tareas domésticas y de cuidados un porcentaje altísimo dentro del PBI. Cabe destacar que en el año 2021, el INDEC llevará a cabo la primera Encuesta Nacional de Uso del Tiempo y Trabajo No Remunerado (ENUT), que permitirá contar con datos actualizados del trabajo reproductivo, tiempos y su distribución por género y contribuirá a ampliar y consolidar el sistema de cuentas nacionales, al producir insumos que posibiliten valorizar monetariamente esta actividad. Resulta otro avance en perspectiva de género en materia estadística.
