Sobre los vouchers (que no son vouchers)

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Por Ivana Templado de Fundación Fiel – En esta nota se analiza el alcance del programa Vouchers Educativos, revisando la población objetivo, tanto desde el lado del sistema educativo (oferta) como del de las familias (demanda), explorando la incidencia en las provincias para ver el alcance concreto de un programa de este tipo.

En el pasado mes de marzo, el Ministerio de Capital Humano lanzó el Programa de Asistencia “Vouchers Educativos”, que tiene como objetivo brindar apoyo a las familias que matriculan a sus hijos en escuelas privadas con financiamiento estatal, facilitando el pago parcial de los aranceles para mantener la asistencia de los estudiantes en dichas instituciones. Un programa tan específico para esta población es relativamente novedoso para nuestro país, si bien el nombre del programa es confuso respecto al concepto de vouchers, a lo que en la literatura se refiere como tal. El objetivo de esta nota es analizar el alcance del programa, revisando la población objetivo, tanto desde el lado del sistema educativo (oferta) como del de las familias (demanda), explorando la incidencia en las provincias para ver el alcance concreto de un programa de este tipo. Pero primero, para evitar más confusiones, un primer párrafo sobre lo que se entiende por un modelo de financiamiento con vouchers.

  1. El modelo de financiación a la demanda

A diferencia del enfoque tradicional de financiamiento a la oferta (como el actual en nuestro país), donde el Estado es el que se hace cargo de asegurar el servicio educativo: desde construir las escuelas, equiparlas y mantenerlas, hasta de pagar los salarios de los docentes, auxiliares y no docentes, es decir se asegura que todo el que quiera (en teoría), tenga una escuela a dónde enviar a su hija/o y que le presten un servicio educativo gratuito; en la otra alternativa, propuesta por Friedman en su famoso paper de 1955: The role of government in education1, el Estado sigue financiando a la educación, pero lo hace directamente a través de las familias, es decir, a la demanda, son ellas las propietarias del voucher (equivalente a un mes/año educativo) con el que tienen la libertad de decidir y elegir qué escuela es la mejor para sus hijos (ya sea en base a criterios de calidad, propuesta educativa, actividades, religión, etc.). Determinado el costo promedio por alumno (cálculo no menor), se define el valor que necesitaría cada estudiante y que recibirá cada familia y por lo tanto cada escuela por cada uno de sus alumnos matriculados, cuantos más alumnos inscriptos tenga, mayor es el financiamiento que recibe para costear sus gastos. Esto incentiva la competencia entre escuelas que, se supone, puede redundar en una mejor calidad del servicio.

Por supuesto, a partir de aquí surgen alternativas varias a la hora de su implementación, y sus consecuentes puntos fuertes y débiles (Chile es el caso emblemático de Latinoamérica, Suecia y Países Bajos son otros dos casos de estudio, aunque hay otros más también). El Estado sigue manteniendo responsabilidades en la administración, en la regulación y en la definición del currículum básico, y en ciertos casos, también en la provisión del servicio.

  1. El programa específico 2

Se trata de una prestación temporaria orientada a las familias cuyos ingresos familiares no superen el equivalente a siete (7) salarios mínimos vitales y móviles (SMV) (aproximadamente, $ 1.420.000 a marzo 2024), que envían sus hijas/os a escuelas de gestión privada con subvención estatal de al menos 75%. Cubre los niveles inicial, primario y secundario hasta los 18 años. Para mayo, junio y julio de este año, el monto máximo que percibiría una familia por cada uno de sus hijos sería de $ 27.1983. Dicha prestación no contributiva y mensual será el equivalente al 50% del valor de la cuota programática de jornada simple de cada nivel educativo informada por cada Jurisdicción o, en su defecto, estimada por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN en función de casos testigo.

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De acuerdo a los datos de los últimos relevamientos anuales, la población de estudiantes que asiste a escuelas privadas con subvención estatal es de 2.4 millones, el 23% de la matrícula del país. Los datos públicos disponibles sólo permiten una aproximación marginal porque no detallan el porcentaje de subsidio que recibe cada establecimiento, por lo que sólo tendremos una idea de si la escuela privada cuenta o no con subsidio estatal, pero no si es mayor o menor al 75%, y por lo tanto si está o no alcanzada por el beneficio.

Este es el primer punto importante, las escuelas y no sólo las familias son las que tienen que cumplir con las condiciones impuestas.

Dado que la educación obligatoria es federal, es importante revisar cual será la incidencia que tendrá este
programa en cada provincia, cómo se distribuye ese 23% de matrícula potencial alcanzada. El Gráfico 1 muestra en naranja el porcentaje de matrícula alcanzada en cada jurisdicción sobre la matrícula total de cada una.

La Ciudad de Buenos Aires es la que se ubica en primer lugar, porque el 39% de sus estudiantes podrían ser potencialmente receptores de este beneficio, seguida por Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos, todas con más de un cuarto de sus estudiantes asistiendo a establecimientos de gestión privada que reciben subvenciones del Estado para el pago de salarios docentes.

Las barras transparentes muestran cuanto representa este grupo del total de la matrícula privada; en el caso de CABA este 39% de potenciales perceptores representan el 80% de la matrícula total privada. En Santa Fe, representan casi la totalidad, el 97%, en Córdoba el 91%, en Catamarca casi el 100%, es decir, en esa provincia el beneficio llegaría potencialmente a casi a todos los estudiantes del sector privado. Y con esto surge el segundo punto, que la incidencia de este programa será muy heterogénea dependiendo del tamaño del sector privado en cada provincia.

Estos datos representan la cota superior de la posible matrícula alcanzada, el máximo, porque, por un lado, estos establecimientos no necesariamente reciben más del 75% de subsidio, y por el otro, puede ser que el ingreso familiar esté por arriba del $1.420.000, y aunque el establecimiento este alcanzado, la familia no. Además, este último condicionante implica que el ingreso demostrable, en blanco, sea menor a dicho tope; una consecuencia no deseada es que puede surgir algún incentivo a la informalidad o a una sub declaración de ingresos por parte de las familias para acceder al beneficio. A su vez, puede haber familias cuyos ingresos son inferiores al estipulado, pero que envían sus hijos a escuelas con menor subvención a la requerida y tampoco recibirían el beneficio. El cuadro 1 resume las alternativas.

Para aproximar el número de familias pasibles de ser alcanzadas por el beneficio en base a sus ingresos, recurro a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), aprovechando que también recaba información sobre la asistencia a la escuela y el sector de gestión. Resumidamente, lo que se hizo fue identificar a las familias con hijos entre 4 y 18 años (la escolaridad obligatoria) que asisten a la escuela, teniendo en cuenta el tipo, si estatal o privada; una vez identificados los hogares se revisó el ingreso total familiar. Los últimos microdatos disponibles de la EPH son los del tercer trimestre de 2023, por lo que surgen dos
posibilidades: (i) buscar el salario mínimo, vital y móvil de agosto de 2023 (el mes del medio del trimestre de referencia) y ver cuántas familias hubieran cumplido con la condición de ingresos en ese momento, o (ii) actualizar los salarios con los índices de salarios disponibles a marzo 2024 y comparar con el SMV de marzo. Para la comparación, se llevan a cabo las dos estrategias de estimación.

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El Gráfico 2 muestra el porcentaje estimado de familias que envían sus hijas/os a escuelas privadas con ingresos menores a los siete salarios mínimos estipulados por el gobierno. La barra verde oscuro es la estimación para 2023, la verde más claro es la de 2024, el punto bordó es el promedio de ambas. La mayoría de las provincias esta entre el 60% y el 90%, esto es, que entre el 60% y el 90% de las familias que envían sus hijos a escuelas privadas serían, teniendo en cuenta sus ingresos, potenciales perceptores del beneficio educativo del gobierno. A nivel país, este porcentaje es del 78%. Pero de nuevo, no todas estas familias estarían alcanzadas porque no sabemos exactamente cuál es la intersección entre los establecimientos que reciben más del 75% de subsidios y las familias con ingresos menores a siete SMV.

Es decir, a partir del criterio de los ingresos, un porcentaje muy alto de las familias que envían sus hijos a escuelas privadas, el 78%, estarían en condiciones de percibir el beneficio propuesto por el gobierno; sin embargo, no necesariamente lo hagan porque la escuela puede no cumplir la condición requerida para el establecimiento. Visto así, la propuesta tiene una segmentación clara por escuelas, más que por familias.

Queda claro que con la información pública disponible no se puede llegar a una estimación concreta del alcance de esta política, aunque tal vez sí algunos puntos a tener en cuenta, en principio, y más allá de la afinidad de este gobierno por el modelo de los vouchers educativos, el uso de la palabra para este programa desdibuja marcadamente el concepto original. Por otro lado, si efectivamente el objetivo es reducir el traspaso de matrícula del sector privado al estatal, entonces debería primar el criterio del ingreso del hogar por sobre el del subsidio de la escuela. Y más allá de que se debería revisar si el traspaso de privado a público en recesiones y de público a privado en expansiones efectivamente se verifica, el condicionante para el beneficio basado en las escuelas privadas con mayor subvención estatal podría, eventualmente, acelerar el traspaso de estudiantes de escuelas privadas con menor subvención a éstas, promoviendo la creación de éstas últimas, que son más costosas para el Estado porque se las subvenciona vía oferta y vía demanda.


1 http://la.utexas.edu/users/hcleaver/330T/350kPEEFriedmanRoleOfGovttable.pdf
2 https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/304996/20240321

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