El año pasado, cuando hablé aquí sobre la unión europea del mercado de capitales, comencé diciendo que era un tema que me interesaba mucho, que nos preocupaba profundamente en el FMI. Este año, un tono diferente: la política industrial no es algo que mis colegas y yo valoremos. Y hay buenas razones para ello.

Permítanme señalar de antemano que tengo la intención de hablar no sólo sobre política industrial, sino sobre cómo encaja en la lucha de Europa por la competitividad. Como he sostenido muchas veces, la fortaleza central de Europa es el mercado único: fundamentalmente, Europa obtiene su prosperidad, su competitividad y –sí– su poder de mercado de su cohesión.

Con esta verdad básica en mente, hoy los instaré a que coloquen los debates sobre el papel y la composición de la política industrial en el contexto de una estrategia general de alto nivel para la productividad y la competitividad.

Como señalé hace poco al presentar las conclusiones de la consulta anual del FMI sobre las políticas de la zona del euro, la UE se enfrenta a una lista abrumadora de desafíos: el envejecimiento de la población, el débil crecimiento de la productividad, la seguridad energética, nuestra lucha común contra el cambio climático y, no menos importante, la fragmentación geoeconómica que, por desgracia, se ha convertido en nuestra nueva realidad global.

Preservar y agudizar la ventaja competitiva de Europa frente a estos desafíos no requiere un enfoque reactivo y fragmentado, sino una estrategia bien pensada y de múltiples frentes. La política industrial puede tener un papel que desempeñar como una pequeña parte de esta estrategia, pero permítanme enfatizar: en este caso, lo pequeño, bien focalizado y bien diseñado, es hermoso.

Por supuesto, el mundo es duro, eso lo sabemos, lo sé. Anoche volé desde China, mañana vuelo a Estados Unidos. Para mí, es una breve escala en casa, siempre muy agradable. Sí, Europa está geográficamente en el medio.

Pero ¿está Europa atrapada también en el medio? Hasta cierto punto, se puede decir que sí.

Vemos que se están produciendo grandes cambios. Sabemos que muchas de las preocupaciones geopolíticas son reales, que la seguridad económica realmente importa. En todo el mundo, vemos un resurgimiento en el uso de la política industrial. En Estados Unidos, la Ley de Reducción de la Inflación con sus requisitos de contenido local. En China, una historia de apoyo a varios sectores.

Solo el año pasado, contamos más de 2.600 medidas de política industrial en todo el mundo, de las cuales Estados Unidos, China y la UE representaron aproximadamente la mitad del total. Estas medidas abarcaron al menos una quinta parte del comercio mundial. Más del 70 por ciento distorsionaron el comercio. ¿Una buena justificación económica? A menudo no está clara.

Sin embargo, a algunas personas les gusta decir que vivimos en un mundo de carnívoros y que Europa se comporta más como un herbívoro. Yo no estoy tan seguro, al menos no cuando veo los anuncios de aranceles de la semana pasada sobre los vehículos eléctricos chinos. Ya saben que probablemente se producirá algún tipo de represalia. Mi equipo me ha dado una línea de acción sobre este asunto, que apoyo. Permítanme leerla rápidamente:

“Tanto la UE como China se benefician de un sistema de comercio abierto; los alentamos a cooperar para abordar las preocupaciones subyacentes. Las restricciones comerciales pueden distorsionar la asignación de la inversión de donde es óptima, aumentando el costo de los bienes y servicios para los usuarios finales. También pueden frenar la transición verde y desencadenar acciones de represalia. Alentamos a todas las partes a trabajar dentro del marco multilateral para resolver sus diferencias”.

Así que ahí lo tienen: nuestra posición cautelosa sobre el potencial destructivo de las medidas proteccionistas de ojo por ojo.

En general, la política industrial puede ser una herramienta poderosa, una que, en raras ocasiones, puede aprovecharse. Pero recuerden, la historia está llena de ejemplos de intervenciones de política industrial que salieron mal: el apoyo a British Leyland en el Reino Unido, los atribulados astilleros en Alemania, Groupe Bull para las computadoras fabricadas en Francia, BioValley en Malasia, Solyndra en los Estados Unidos, y la lista puede continuar. En mi experiencia personal, el antiguo bloque soviético ocupa un lugar preponderante: un sistema económico entero construido en torno a funcionarios del partido que decidían cómo asignar los ahorros de la gente. Sabemos cómo terminó eso.

Es evidente: los tecnócratas que eligen a los ganadores e interfieren en los mercados es un negocio riesgoso, costoso y distorsionador. Diseñen con cuidado, manipúlenlo con cuidado. Utilícenlo solo cuando no haya mejores herramientas disponibles.

Revelación completa: esto es personal para mí. Habiendo crecido al otro lado de la Cortina de Hierro, el lado más frío de la Guerra Fría, prefiero mucho más la mano invisible del mercado que la mano pesada del gran gobierno.

Y un comentario al margen: sabemos que con el shock de la pandemia y el shock energético, los gobiernos en todas partes se han vuelto mucho más grandes. La deuda y los déficits son elevados, y ahora es el momento de reducirlos, no de avanzarlos: necesitamos una consolidación fiscal de primer orden y una deuda menor, incluso para prepararnos para futuros shocks.

Volviendo a la política industrial, permítanme explicar brevemente cuándo puede ser apropiado. Se deben cumplir dos condiciones. En primer lugar, debemos ver una falla del mercado claramente identificada: que el mercado no fije el precio o no entregue adecuadamente un bien necesario. En segundo lugar, debemos evaluar si una estrategia de política de amplio espectro, menos distorsionante y de primera opción no está disponible o no puede producir el resultado deseado por sí sola. Solo cuando se cumplen ambas condiciones puede ser apropiado el uso de una intervención de política industrial, y en ese caso, también, no siempre.

Tres ejemplos concretos de casos en los que la política industrial puede tener un papel que desempeñar:

• Uno, el cambio climático. Sabemos que el sector privado por sí solo no proporcionará suficiente mitigación, y sabemos que nuestra mejor herramienta (la fijación de precios del carbono, por vital que sea) no puede por sí sola dar resultados con la suficiente rapidez para salvarnos de una calamidad. Sencillamente, no hay tiempo que perder. Esto es existencial. No es algo en lo que podamos darnos el lujo de correr riesgos. En el FMI argumentaríamos que puede haber razones para reforzar los esfuerzos de mitigación con una política industrial en apoyo del desarrollo y la adopción de tecnologías limpias en sus primeras etapas. Pero permítanme ser claro: no vemos ninguna razón económica para proteger la tecnología limpia madura; que se produzca donde sea menos costoso, a nivel mundial. ¡Todos nos beneficiamos de turbinas eólicas y paneles solares más baratos!
• Segundo, la resiliencia de la cadena de suministro. Vimos durante la pandemia los problemas que surgieron de la oferta concentrada de microchips. La diversificación de la oferta de bienes críticos como los semiconductores es un objetivo real, y las empresas privadas pueden no tener el incentivo para hacer lo suficiente por sí mismas: sopesan los beneficios para ellas mismas, pero no necesariamente para las empresas que dependen de ellas más abajo. ¿Significa esto que tenemos motivos para intervenir para promover la producción nacional de chips? No necesariamente, pero tal vez en algunas circunstancias, después de un análisis cuidadoso de los pros y los contras, teniendo cuidado de preservar la igualdad de condiciones para todas las empresas.
• En tercer lugar, los bienes públicos estratégicos. Los sectores relacionados con la defensa son un ejemplo clásico, donde la salvaguarda del interés de seguridad nacional puede verse como una exigencia de promover la producción nacional y evitar la dependencia excesiva de los proveedores extranjeros.

Permítanme ofrecer algunas palabras sobre el diseño de la política industrial cuando se contempla el despliegue.

Tres principios rectores:

• En primer lugar, hay que saber que elegir a los ganadores y a los perdedores es inherentemente difícil, por lo que es necesario utilizar la política industrial con criterio.
• En segundo lugar, como especificidad europea, hay que asegurarse de no socavar el mercado único, que es el mayor logro de la UE, lo que le da sus economías de escala y alcance, su peso en la escena mundial. Pensemos, por ejemplo, en las externalidades de la ayuda estatal: un análisis reciente del personal del FMI concluye que, si bien la ayuda estatal puede alentar a las empresas que la reciben a contratar más trabajadores o invertir más, en realidad reduce, en un margen mayor, los puestos de trabajo y la inversión en otras empresas del mismo sector y en otros países de la UE que no reciben la ayuda. La ayuda estatal puede seguir estando justificada desde una perspectiva social para corregir una falla del mercado y generar beneficios a mediano plazo, pero hay que tener cuidado con el potencial de daños colaterales. Por lo tanto, en Europa, incluso más que en otras partes, hay que utilizar la política industrial con cautela.
• En tercer lugar, no hay que permitir que la política industrial levante barreras comerciales que hagan más daño que bien. Favorecer a las empresas nacionales recurriendo a aranceles, contrataciones públicas discriminatorias o controles de selección de inversiones no sólo es distorsionante, sino que tiende a desencadenar represalias, lo que lleva a una asignación de recursos menos eficiente a nivel mundial. La historia reciente nos dice que cuando un país introduce medidas proteccionistas, hay alrededor de un 75 por ciento de probabilidades de represalias en el plazo de un año. En última instancia, obtenemos precios más altos y menos opciones para los consumidores, lo que resulta contraproducente. Cuando pienso en los nuevos aranceles a los vehículos eléctricos, me pregunto: ¿para proteger a quién? No al consumidor de base de hoy, que probablemente pagará más por un transporte ecológico. Ni al clima y al medio ambiente. Tal vez haya algún argumento intertemporal, pero en el FMI no estamos convencidos: estén atentos a nuevos análisis que se publicarán pronto.

Teniendo en cuenta el papel del FMI como guardián del sistema monetario internacional, permítanme repetir el último punto: una escalada global de aranceles sólo puede empeorar nuestra situación colectiva y, al mismo tiempo, socavar nuestra lucha existencial contra el cambio climático.

Por último, siguiendo los principios, algunas recomendaciones específicas para las intervenciones de política industrial:

• (A) Mantenerlas temporales y tratar de preservar la competencia: en el sistema de libre mercado, la competencia es lo que alienta a las empresas a innovar, fomentando una economía dinámica y resiliente a largo plazo. Las intervenciones de política pública deben procurar trabajar con los incentivos comerciales, no en contra de ellos, por ejemplo, adoptando la coinversión público-privada cuando sea posible. Y es imperativo tener una estrategia de salida clara: no hay que entrar sin más, hay que saber cómo se sale.
• (B) Limitar su alcance para contener los costos fiscales y las distorsiones, y coordinar a nivel de la UE para proteger el mercado único. Evitar los subsidios nacionales para los campeones nacionales, los incentivos fiscales complejos y variados y las normas regulatorias divergentes que conducen a la fragmentación intracomunitaria. Por favor: ¡dejen la política nacional al margen!
• (C) Diseñar y aplicar medidas nacionales de ayuda estatal de manera que limiten los efectos secundarios adversos y las tensiones fiscales sobre otros Estados miembros. ¡Es posible que su vecino no tenga su margen fiscal!

En pocas palabras: minimizar las distorsiones del comercio internacional, evitar las medidas proteccionistas, cumplir las normas de la OMC y proteger el activo económico más preciado de Europa: el mercado único. Siempre que sea posible, ¡elijamos la cooperación en lugar del conflicto!

Antes de terminar, permítanme volver al punto de partida: la defensa de una estrategia de competitividad de alto nivel. Permítanme enumerar algunos aspectos críticos de esa estrategia: no cosas que no se deben hacer, sino cosas que se deben hacer.

Fundamentalmente, como señalé, la competitividad de Europa se deriva de su cohesión. Por lo tanto, su estrategia debe centrarse en el fortalecimiento del mercado único.

Se necesitarán muchos esfuerzos paralelos, lo que me lleva de nuevo a los mensajes finales de nuestra consulta sobre políticas para la zona del euro. Es necesario eliminar las barreras comerciales dentro de la UE. Es necesario fortalecer el mercado laboral permitiendo que los trabajadores se muevan más libremente con habilidades que se actualicen y reconozcan continuamente en toda la unión. Es necesario invertir en la infraestructura de la UE, incluidas las redes eléctricas transfronterizas para la seguridad energética. Y es necesario movilizar volúmenes de dinero sin precedentes para la transición verde.

He hablado por separado sobre la necesidad de un presupuesto de la UE más ambicioso y los ahorros que se obtendrían al centralizar algunos proyectos de interés común. Es sumamente importante.

Por último, es necesario construir un sistema financiero europeo único, que comprenda tanto una unión bancaria como una unión del mercado de capitales. En definitiva, se trata de mejorar la asignación del ahorro para aumentar la productividad y el potencial de crecimiento.

Ya lo he dicho antes: Europa es rica, pero sufre de lo que yo llamo “dinero perezoso”: al otro lado del Atlántico, el ahorro trabaja mucho más. Los activos totales del sector financiero en la zona del euro ascienden a unos 60 billones de euros, no muy por debajo de los 80 billones de euros de Estados Unidos. Pero, mientras que en Estados Unidos sólo un tercio del total está en manos de bancos, en la zona del euro la participación bancaria es de dos tercios. Dos implicaciones que quiero destacar hoy al concluir:

• En primer lugar, si bien es vital impulsar la unión del mercado de capitales, Europa no puede permitirse el lujo de descuidar la unión bancaria (los bancos son donde se encuentra la mayor parte del dinero). Por favor, trabajemos juntos, con un espíritu de cooperación, para resolver los problemas entre países de origen y de destino (estoy seguro de que todos estaremos de acuerdo en que es inaceptable que las personas puedan cruzar las fronteras dentro de la UE con mayor facilidad que la liquidez y el capital bancarios).
• En segundo lugar, dado que los bancos son inherentemente menos adecuados para financiar la innovación (las empresas emergentes necesitan horizontes temporales largos y a menudo no tienen garantías físicas que ofrecer), pueden ser necesarias intervenciones específicas en el mercado de capitales. Ya he hecho alusión a esto antes: la posibilidad de acciones focalizadas para apoyar la innovación y las tecnologías limpias en sus primeras etapas. Una idea específica nuestra: más acciones para apoyar la industria de capital de riesgo subdesarrollada de Europa. Nuevamente, pronto publicaremos un documento. Entre otras cosas, sus autores consideran que el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones desempeñan un papel muy constructivo en el apoyo a la financiación de las empresas emergentes europeas innovadoras.

Todos conocemos la historia de las ideas brillantes que nacen en Europa y luego emigran para crecer en otros lugares: Europa es el supermercado de innovación de alguien más. Europa necesita una industria de capital de riesgo más fuerte, más capaz de apoyar a las mejores empresas emergentes europeas para que puedan crecer en su propio país.

En resumen: hay que ser generosos en la protección y la construcción del mercado único, ser tacaños en el uso de la política industrial, promover las ideas del futuro, no las industrias del pasado, y tener una estrategia integral para la competitividad.

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