Nueva fase en la relación Nación-Provincias: ¿cambio estructural o regreso al toma y daca?
El cambio de nombres en el ministerio de Interior y en la Jefatura de Gabinete, producido hace solo unas semanas, produjo que se abran fuertes interrogantes respecto a cómo se va a encarar la relación Nación–Provincias para el segundo tramo del gobierno de Milei.
El primer tramo, sin dudas, fue para el olvido para los subnacionales: cedieron mucho más de lo que pudieron haber obtenido a cambio y la Nación centralizó de manera muy fuerte no solo la discusión pública, sino la administración de recursos públicos. Prueba de esto es el hecho de que 2024 y 2025, hasta el momento, son los dos años de menores transferencias presupuestarias a provincias de los últimos, por lo menos, 20 años.
En este marco. ¿podemos esperar que la relación cambie? Si bien no sería demasiado contundente el viraje del Gobierno, hay señales de que algunos cambios están en la mira. El Gobierno nacional, de manera bastante silenciosa por el momento, viene desarrollando en estas últimas semanas una negociación política intensa con las provincias, en un contexto en el que los gobernadores buscan certezas para cerrar el año y proyectar el inicio de 2026 pero, al mismo tiempo, en uno donde el Gobierno nacional necesita garantizar los votos en el Congreso para el presupuesto y para la reforma laboral, de mínima.
¿Qué hay en estas conversaciones? El ministerio del Interior está evaluando la posibilidad concreta de liberar fondos de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) para el tramo final del año y para inicios del 2026, de modo tal de darle liquidez a las provincias en épocas muy sensibles y que los propios gobernadores manifiestan ser indispensable para atender los compromisos de fin de año, equilibrar las cuentas provinciales y sostener gastos operativos que comenzaron a tener ciertos retrasos.
Al respecto de los ATN, cabe recordar dos cosas: primero, que hay una ley de reparto automático, que fue vetada por Milei y en la que el Senado insistió, pero Diputados aún no hizo lo propio, por ende, sigue sin estar vigente.
En segundo lugar, en noviembre, por primera vez en el año, no se repartieron ATN. Si bien el año ya mostraba un nivel bajo de ejecución, la no distribución de noviembre vino a empeorar la situación pero, en ese mismo marco, es donde está el centro de la discusión.
Hay un antecedente de esto, aunque con motivos de fondo distintos: en diciembre de 2023, ya con el resultado electoral presidencial resuelto, una de las últimas medidas del entonces ministro de Economía, Sergio Massa fue repartir parte del excedente de ATN que no se había distribuido en el año para garantizar pagos de aguinaldos y salarios a provincias en un contexto de creciente deterioro de las finanzas provinciales y una inflación galopante
. En ese año, hasta noviembre, se habían repartido solo $50.661 millones sobre un total de $201.158 millones que tenía el Fondo ATN: es decir, el 25%. Pero en diciembre de ese año, se repartieron unos $128.870 millones, es decir, casi el triple de lo que se distribuyó en los once meses anteriores, juntos. Con esa ejecución extra, el Fondo ATN cerró con un nivel de distribución del 78%, el más alto de la última década (con excepción del 2020 por la pandemia).
Este 2025 apuntaría, según parece, a algo parecido, aunque quizás no tan concentrado en diciembre sino apuntando a un reparto de un volumen fuerte pero con mayor distribución en los meses que vienen. Pero dado que el argumento es distinto (antes, como fin de ciclo; ahora, por necesidad de fortalecer acuerdos) la distribución no sería del todo pareja entre los distritos.
En resumen y de manera clara: puede ser que se abra la canilla de ATN, pero no todas las provincias están conectadas a esa red de agua.
A priori, Buenos Aires, Formosa, La Pampa y La Rioja son los números puestos para seguir sin recibir asistencia nacional, pero otras pueden resultar muy beneficiosas.
¿De qué montos estamos hablando? Para ello hay que ver el grado de ejecución del Fondo ATN en lo que va del año. Entre enero y noviembre, el Fondo ATN recaudó unos $860.115 millones pero se distribuyeron solo $131.500 millones, es decir, el 15%. Esto deja un saldo remanente sin distribución de unos $728.615 millones, sin actualizar por inflación, fondos que estarían, según funcionarios del ministerio del Interior, en una cuenta especial en el BNA.
Para que el 2025 cierre con un nivel de distribución del 35% del Fondo ATN (que sería igualmente un nivel bajo) se requiere que solo en diciembre se repartan $200 mil millones de esos recursos, algo que a simple vista parece ser imposible: no por imposibilidad económica, sino política.
Si se ve más factible que acelere la distribución en comparación con los meses anteriores a unos $ 30/$35 mil millones por mes durante diciembre y el primer trimestre 2025.
Hasta el momento, Neuquén fue la más beneficiada del reparto de ATN en lo que va del 2025 con $18 mil millones, seguida por Tucumán ($15.000 millones) y Salta ($13.000 millones). Misiones, por su parte, se hizo de $ 7.000 millones ubicándose de mitad de tabla para abajo.
Solo a modo de ejercicio de simulación: ¿Qué pasaría si el Gobierno decidiese tomar todo el saldo remanente de ATN a noviembre y distribuirlo en su totalidad acorde a los coeficientes de distribución de coparticipación? En diciembre, Misiones podría captar unos $23.344 millones, sin dudas un volumen de dinero muy importante para, por lo menos, cerrar el año con una tranquilidad que, vaya la paradoja, no tiene precio.
Lo mismo para todas las provincias: más allá de que algunas están más holgadas y otras más ahogadas, la recepción de fondos será clave para administrar las tensiones propias de fin de año. Pero también se aplica ello a los primeros meses del 2026: dado que la recaudación nacional sigue a la baja (en noviembre cayó por cuarto mes consecutivo) cada peso más que ingrese se festeja como un gol.
Cerrado el tema ATN, ¿qué otras cosas están hoy en la agenda de posible negociación del gobierno nacional con provincias? Hay dos que se destacan: en primer lugar, el Ejecutivo nacional estaría trabajando en un esquema que permitiría otorgar cupos específicos para que las provincias accedan a financiamiento de organismos internacionales. Este punto es particularmente relevante porque, durante todo el año, los gobernadores insistieron en la necesidad de recuperar instrumentos de crédito que estaban prácticamente paralizados. La reapertura de líneas con bancos multilaterales no solo destrabaría programas de inversión ya aprobados sino que también permitiría financiar obras nuevas en infraestructura, agua, energía, conectividad o desarrollo productivo. El acceso al crédito externo bajo estas modalidades opera con tasas relativamente bajas y plazos largos, lo que le da aire financiero a los gobiernos subnacionales y sería un buen instrumento para movilizar la actividad económica local.
En segundo lugar, y altamente relevante: las cajas previsionales no transferidas. Este es un tema que desde hace años genera discusiones respecto al financiamiento y la actualización de los flujos que la Nación gira para cubrir los déficits provinciales, con el agravante de que en estos dos últimos años, prácticamente desaparecieron.
Para ser más precisos, desaparecieron en 2024 y asomaron levemente la cabeza en 2025 para algunos pocos elegidos: Córdoba y Entre Ríos, mediante firmas de acuerdos específicos, comenzaron a recibir estos fondos “a cuenta” de ejercicios aun en auditorías.
Córdoba recibe $5.000 millones por mes y Entre Ríos $6.000 millones por mes (en ambos casos, son convenios de doce meses). Chaco también firmó uno similar por $3.300 millones al mes por un año, cuyos pagos iniciaban en noviembre pasado, pero a la provincia no le llegaron esos fondos (posiblemente se paguen dos cuotas juntas en diciembre). Sin embargo, hay otras nueve provincias que siguen esperando señales para recibir estos fondos, entre ellas, Misiones.
En este terreno, el Gobierno analiza aumentar los envíos durante los próximos meses con el objetivo de recomponer la sostenibilidad financiera de esos sistemas y, al mismo tiempo (y principalmente) ordenar la relación con los distritos. Las cajas provinciales representan una porción significativa de los presupuestos locales y su déficit suele presionar sobre otras áreas sensibles, por lo que una mayor previsibilidad por parte del Gobierno nacional sería recibida como un alivio importante para las administraciones provinciales. Ahora bien, dentro de esta misma discusión aparece una posibilidad de mayor alcance: que algunas provincias avancen en la transferencia de sus cajas previsionales a la órbita nacional.
No todas pueden hacerlo (por ejemplo, Chaco tiene blindaje constitucional) pero hay algunas que no tendrían impedimentos de tipo legal, aunque sí quizás un costo político fuerte. Por lo general, los sistemas previsionales provinciales son mejores al nacional, y el trascendido de que la Nación podría absorber algunas cajas ya provocó rechazos (caso Córdoba). Lo que se dice en los pasillos de Interior es que el Gobierno nacional no descarta abrir una vía institucional para que quienes lo soliciten puedan integrar sus sistemas al de la Nación, replicando el esquema aplicado en la década del noventa.
Para algunas jurisdicciones, la transferencia significaría liberarse del peso estructural del déficit previsional y consolidar un horizonte de estabilidad fiscal. Para la Nación implicaría asumir nuevas obligaciones, aunque con la ventaja de unificar criterios, mejorar controles y evitar litigios permanentes por compensaciones insuficientes. Se trata, en cualquier caso, de una decisión política de alto impacto que requeriría consenso, acuerdos técnicos y un análisis profundo de la situación actual en cada provincia.
¿Estamos en una antesala de un nuevo Pacto Fiscal pero con alcances más grandes? O, quizás, estamos ante la posibilidad solamente de vincular intereses vía intercambio de favores: recursos para los distritos a cambio de apoyo político en el Congreso. En cualquiera de los dos casos, aunque con características distintas, todo indica que nos acercamos a un nuevo escenario Nación-Provincias. Dudo mucho que sea distinto a otros que ya hemos observado, pero podría ser sí distinto a lo que vimos entre 2024 y 2025.
