Marcelo Capello

Economista UNC. IERAL de la Fundación Mediterránea.

La merma en el poder adquisitivo de brasileños para comprar en Argentina fue de entre el 38 y el 42 % en los últimos cinco meses

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Escriben Marcelo Capello y Marcos Cohen Arazi, Fundación Mediterránea. Durante los meses de verano se verificó un intenso ingreso de viajeros internacionales al país. La cantidad de viajeros de turismo receptivo superó en 4% al nivel pre pandemia en febrero. Por el contrario, el turismo emisivo se ubicó 12% por debajo.

• El saldo de la balanza de viajeros ha sido deficitario, como viene ocurriendo hace décadas, pero de una magnitud que se ubica como el menor déficit entre turistas que ingresan y egresan en la última década, exceptuando los años de pandemia.

• En materia de divisas, en 2023 los ingresos generados por el turismo receptivo superaron los US$ 5.400 millones y fueron superiores a los de 2019, siendo el segundo mejor registro en dos décadas. Los viajes de residentes al exterior explicaron una salida de US$ 7.200 millones y el saldo, si bien fue negativo, se encuentra entre los más bajos de la década (-US$ 1800 millones).

• En los primeros dos meses de 2024, las cifras de operaciones en el mercado de cambios reflejan también importantes cambios de tendencia. Los ingresos por turismo liquidados a través del mercado de cambios se multiplicaron por 3, respecto de igual periodo de 2023, mientras que los egresos se redujeron cerca de 23%. La menor brecha cambiaria y el tipo de cambio “turista” recargado explican estos movimientos.

• Cuando se analizan los drivers detrás del turismo receptivo, y poniendo foco en las perspectivas a corto plazo, se destaca que los turistas chilenos y brasileños (tomados como ejemplo ilustrativo) perdieron 42% y 38% de capacidad de compra, respectivamente, desde diciembre hasta la actualidad. Ese cambio drástico se prevé que impacte en la dinámica del turismo internacional en el país, especialmente en los próximos meses.

• Por su parte, en el mismo periodo la capacidad de compra de bienes y servicios turísticos en el exterior, por parte de asalariados argentinos creció 57% (medida a dólar blue) y 20% (medida a valor de dólar “turista”). Esto no necesariamente se traducirá rápidamente en una suba del turismo emisivo, porque la población sufre las consecuencias del ajuste macro de los últimos meses. Pero sí podría ocurrir a mediano plazo.

Turismo emisivo y receptivo a cuatro años de la pandemia 

En los últimos años, los flujos de turistas desde y hacia Argentina han variado de forma significativa, reflejando también las oscilaciones de la actividad turística y sus encadenamientos. Vale la pena recordar que primero las restricciones de viaje y luego los cambios en los patrones de consumo turístico, ambos originados en la pandemia de COVID, afectaron seriamente el movimiento de viajeros. Si a eso se le suman los vaivenes macroeconómicos, el resultado resulta complejo. Los flujos de turismo dependen de diversos factores, entre los que pueden identificarse factores micro y macroeconómicos. Influyen tanto la situación económica y el nivel de actividad local y el de los países extranjeros, como los niveles de precios en el país y en el resto de los países, los niveles de tipo de cambio, la evolución de salarios e ingresos de la población, los impuestos y otros factores. En este informe se busca identificar tendencias recientes y perspectivas de corto plazo para el turismo emisivo y el receptivo que se desprenden del análisis de la trayectoria de salarios, precios y tipo de cambio, principalmente, en Argentina, pero también el de algunos de los países vecinos. Si se repasan las cifras recientes, se observa que el turismo emisivo (residentes de Argentina viajando al exterior) estuvo cerca de recuperar el nivel prepandemia a comienzos de 2023, en plena temporada de verano. Sin embargo, luego esa situación se moderó y en especial a medida que el clima electoral y los cambios de política económica comenzaron a dominar la escena (tanto en los últimos meses del gobierno nacional anterior, como a partir de la asunción del gobierno actual). Así, las últimas cifras dan cuenta que el turismo emisivo se ubicó en febrero en un nivel de 88% respecto a la situación prepandemia. Por su parte, el turismo receptivo recuperó registros similares a los prepandémicos a partir de marzo del año previo, se mantuvo en niveles similares o mayores de actividad en 10 de los últimos 11 meses. Las últimas cifras dan cuenta de una cantidad de viajeros 4% superior a la que se verificó antes de la pandemia.

En los primeros dos meses de 2024, el emisivo alcanzó 2,16 millones de turistas (un 86% del observado en enero-febrero de 2019, con 2,51 millones de turistas), mientras el turismo receptivo resultó de 1,66 millones de turistas en igual periodo, alcanzando un 103% de los niveles prepandemia (1,61 millones de turistas). De esta manera, el déficit de la balanza turística (en viajeros) en enero – febrero de 2024 ha sido de alrededor de medio millón de turistas, resultando en el menor registro de la década, si se exceptúa el 2021, en el que los flujos de turismo fueron exiguos fruto de la pandemia.

Si se examina la evolución de los flujos con países limítrofes, que explicaron el 62% del turismo receptivo en lo que va del año y 84% del emisivo, se tiene un panorama similar al reflejado previamente. En ambos casos, el año 2024 había comenzado con menos turismo emisivo y más turismo receptivo que en 2023. No obstante, dichas tendencias podrían comenzar a cambiar, en función de la trayectoria de las variables macro descriptas previamente.

El turismo como generador de dólares 

Históricamente, el turismo receptivo ha sido generador de divisas, que se conforman con los gastos que realizan los viajeros internacionales en el país. El flujo total de ingresos del turismo receptivo se ha mantenido cerca de los US$ 5.000 millones durante la última década, exceptuando 2020 y 2021, que fueron años de restricciones a los viajes. En 2023, los ingresos generados por el turismo receptivo alcanzaron los US$ 5.442 millones y fueron superiores a los de 2019, siendo el segundo mejor registro en dos décadas. En el caso del turismo emisivo, la salida de divisas ha oscilado de manera más errática, respondiendo de manera más elástica a los cambios de precios relativos que favorecieron el turismo en el exterior. En 2023, los viajes de residentes al exterior explicaron una salida de US$ 7.258 millones. El saldo, si bien fue negativo, se encuentra entre los más bajos de la década. En general, el turismo receptivo históricamente ha sido más estable, exhibiendo mayores oscilaciones el turismo emisivo, fruto de apreciaciones/depreciaciones cambiarias. El mayor déficit se evidenció en 2017, cuando el tipo de cambio bajó en términos reales, hizo que se abarataran mucho los consumos en el exterior, al tiempo que previamente se habían eliminado el cepo cambiario y los recargos a los consumos en el exterior. 

En los primeros dos meses 2024, las cifras de operaciones en el mercado de cambios reflejan también cambios de tendencia importantes. Con la disminución notable de la brecha cambiaria, los ingresos por turismo liquidados a través del mercado de cambios se multiplicaron por 3 respecto de igual periodo de 2023, mientras que los egresos (ahora encarecidos por un tipo de cambio mayor, pero además con impuestos a los consumos en el exterior) se redujeron cerca de 23%. La macroeconomía también juega Un factor que se considera fundamental para determinar el atractivo que tiene el país para recibir turistas internacionales está dado por la capacidad adquisitiva que tengan los salarios. Mientras mayor sea la capacidad adquisitiva de los salarios de los no residentes, en términos de consumo de bienes y servicios en Argentina, mayor será la probabilidad de recibir visitantes internacionales. Del mismo modo, la capacidad adquisitiva de los salarios argentinos determinará la probabilidad de tener mayor o menor salida de residentes para realizar turismo en el exterior. Esta capacidad adquisitiva resulta de la conjunción entre la evolución de salarios y precios de los países (emisor/receptor), los niveles de tipo de cambio, los impuestos, entre otros. 

Lógicamente hay precios clave que pueden depender de fuertemente del tipo de regulaciones que se establezcan y de la forma en que funcionan los mercados (si son eficientes o no), como es el caso de los precios de los vuelos comerciales. Por otra parte, una gran mayoría de consumos que realizan los turistas tienen sus precios establecidos en mercados de gran cantidad de oferentes, con precios flexibles y sin tantas regulaciones. En suma, aun cuando se trate de mercados regulados (que podrían funcionar mejor o peor, según las regulaciones), y sobre todo cuando se trate de actividades con precios que resultan del libre juego de oferta y demanda, la política macroeconómica tendrá una influencia fundamental sobre la capacidad adquisitiva. 

Poder adquisitivo de turistas de países vecinos en Argentina 

Para analizar la evolución de la capacidad adquisitiva de los turistas extranjeros, se considera a modo de ejemplo la situación de chilenos y brasileros, que representaron 37% de los visitantes durante 2023. Se analizó la evolución de salarios de dichos países, medidos en moneda dura. Con esta información, se procedió a ver la capacidad adquisitiva de esos salarios en términos de consumo de bienes y servicios en Argentina, suponiendo conversión a valor de “dólar blue”. Si bien algunos consumos podrían haberse realizado a cotización oficial, en general en el periodo analizado es de esperar que hayan predominado operaciones a través de mercados informales, dada la alta brecha cambiaria que se verificó. 

El primer elemento que salta a la vista es que, durante 2023, un año de importante generación de divisas por turismo receptivo, la capacidad adquisitiva fue alimentada por una importante brecha cambiaria que generó que el poder de compra de los visitantes internacionales fuera elevado. Los chilenos pudieron comprar, en promedio, 12% más que en el promedio de los últimos 5 años, y los brasileños pudieron comprar 16% más que el promedio. 

En segundo lugar, se destaca que la capacidad de compra oscila, con rasgos comunes que se deben a la política macroeconómica argentina, pero también con diferencias que provienen del diferente ritmo de devaluación, de crecimiento de salarios y precios en los otros países. Finalmente, se destaca la fuerte caída en la capacidad de compra de los turistas que vienen de los países señalados (algo extrapolable a la mayor parte de los turistas internacionales, independientemente de su origen). Los chilenos perdieron 42% de su capacidad de compra desde diciembre hasta la actualidad, mientras que los brasileños perdieron 38%. Esta situación no impacta de manera inmediata en los flujos de turismo, pero ciertamente tendrá efectos a mediano plazo sobre el nivel de actividad.

Poder adquisitivo de turistas argentinos en el exterior 

La contracara del fenómeno anterior ocurre en lo referido a la capacidad adquisitiva de los salarios argentinos en el exterior. Está claro que los asalariados argentinos se encuentran en una situación de fuerte merma de su capacidad adquisitiva en términos de consumo de bienes y servicios locales, y eso es un factor que alienta una contención del gasto en turismo internacional. Sin embargo, también es cierto que el turismo emisivo se está abaratando fuertemente, debido a la apreciación real del peso, en especial si se considera la cotización de “dólar blue”. 

Cuando se considera el valor del “dólar turista” (oficial más recargos asociados a Impuesto PAIS y percepciones), la situación difiere porque esa cotización, sustancialmente más alta, mantendría la capacidad adquisitiva en torno al nivel promedio de 2023. La capacidad adquisitiva de los argentinos para hacer turismo en el exterior durante 2023 fue entre 5% y 11% inferior a la de los últimos 5 años (según si se considera valor de dólar blue o valor de dólar “turista”, respectivamente). 

Eso explica que el turismo emisivo se encontrara algo contenido durante el último año. Sin embargo, desde diciembre hasta la actualidad, esa capacidad de compra de bienes y servicios turísticos en el exterior creció 57% (medida a dólar blue) y 20% (medida a valor de dólar “turista”). 

Esto lógicamente no se traducirá automáticamente en una suba del turismo emisivo, porque el contexto de pérdida generalizada de capacidad de compra para adquirir bienes y servicios localmente será dominante en la mayor parte de los casos. Pero podría generar mayores incentivos a realizar turismo emisivo a mediano plazo, especialmente si se prosigue varios meses más con un crawling peg del 2% mensual.

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Bajar la inflación sin perder competitividad, abrir la economía tras realizar reformas estructurales

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Escriben Marcelo Capello y Marcos Cohen Arazi, fundación Mediterránea. Suele plantearse que Argentina tiene capacidad para producir alimentos para 400 millones de personas, pero desde hace varias décadas nos cuesta alimentar decentemente a 46 millones de argentinos. Ello a pesar de que, desde el año 2002, se reintrodujeron los Derechos de Exportación, un tributo extraordinario, aplicado por pocos países en el mundo, supuestamente transitorio, pero que casi un cuarto de siglo después sigue vigente, aportando en todos estos años un acumulado de 165 mil millones de dólares (35% de un PIB anual).

A pesar de tal volumen de recursos extras con que contó el Estado desde 2002, el año pasado existían 4,3 millones de personas indigentes en Argentina, equivalente a un 9,3% de la población.

También suele afirmarse que, con Vaca Muerta, Argentina tiene capacidad para abastecer el consumo interno de gas por 400 años. No obstante, en 12 de los últimos 13 años el país exhibió déficit comercial en energía, con un desequilibrio acumulado de 36 mil millones de dólares. Otro ejemplo de un país que siempre es ponderado por su “potencial”, pero que nunca termina de despegar, y sigue lidiando con problemas antiguos, repetidas crisis y una población cada vez más empobrecida.

Detrás del fracaso económico argentino de largo plazo claramente se encuentran una estrategia equivocada de desarrollo, graves dificultades en materia de calidad institucional y los problemas crónicos de déficit fiscal, que genera endeudamiento e inflación, y un persistente sesgo antiexportador, a partir de una economía poco competitiva internacionalmente. Salir de esta situación decadente implica terminar con el déficit fiscal y poner en práctica un plan para desarrollar una economía competitiva y exportadora.

En este sentido, la actual administración nacional está bien encaminada cuando pretende eliminar el déficit fiscal en el año 2024. ¿Por qué sí o sí este año? Porque se trata de un problema de muchas décadas, y para que se recupere rápido la confianza frente a los mercados locales e internacionales, debe solucionarse con una política de shock, dado que el gradualismo no resulta ya creíble, y porque de no hacerse el país se encaminaba a un nuevo proceso hiperinflacionario. También porque desde el punto de vista de economía política, a los ajustes siempre hay que hacerlos en los primeros meses de un gobierno, en un año no electoral, para luego tener 3 años para recuperarse y llegar mejor para la elección más importante.

Finalmente, porque ordenando las finanzas en 2024, puede haber financiamiento internacional para el sector público argentino desde el año 2025, un año electoral en que suben los vencimientos de la deuda en moneda extranjera.

Para bajar la inflación a niveles normales hay que eliminar el déficit fiscal, pero ese proceso debe realizarse sin comprometer el logro de la solución al otro gran problema de largo plazo de la economía argentina: su escasa competitividad y sesgo antiexportador. El desafío es bajar la inflación sin deteriorar la competitividad, lo que exige no atrasar el tipo de cambio y progresivamente mejorar la competitividad estructural. En ese sentido, existe una preocupación con el actual proceso desinflacionario, y es que no ocurra a expensas de atrasar nuevamente el tipo de cambio, como ocurrió en repetidas ocasiones en la historia económica argentina.


Las medidas tomadas en los primeros meses del actual gobierno han apuntado a los principales problemas macroeconómicos de largo plazo, y a otros existentes de corto y mediano plazo. La inflación pasó de 25,5% en diciembre a 13,2% en febrero, y es posible que se ubique en un dígito en abril. La base monetaria, en términos reales, cayó un 24% y los pasivos monetarios del BCRA un 30%, entre noviembre de 2023 y marzo de 2024. Las reservas del BCRA pasaron de ser negativas por cerca de 10 mil millones de dólares en noviembre pasado, a la posibilidad que vuelvan a resultar positivas en algún momento de abril o mayo próximo. La brecha cambiaria pasó de 160% a poco más de 10% en los últimos meses. Finalmente, en enero y febrero se alcanzó superávit financiero en el sector público nacional, y comenzó un proceso de racionalización de tarifas de servicios públicos.

Claro que la fuerte suba inicial del tipo de cambio en diciembre pasado y la consecuente mayor inflación de ese mes y los dos subsiguientes, junto al inicio de la normalización de las tarifas y el sinceramiento de muchos precios pisados, licuó 20% los salarios y 30% las jubilaciones desde noviembre pasado a esta parte, con lo que la actividad económica agravó su declive, y casi todos los sectores se ubicaron en los números rojos, en algunos casos de dos dígitos.

A partir de marzo o abril de este año los salarios podrán ganarle levemente a la inflación, aunque a fin de año no habrán recuperado lo perdido en 12 meses. Desde mayo estará impactando una mejor cosecha que la del año previo, y durante todo el año, el sector energía y minería seguirán traccionando a muy buen ritmo. Queda entonces un segundo trimestre complicado, económica y socialmente, pero luego de ese período podrían visualizarse algunos resultados positivos en términos de actividad e ingresos.

La reducción de la Inflación y la mejora en la competitividad deberían preceder a la apertura de la economía

La economía argentina es relativamente cerrada, de modo que para mejorar su eficiencia y posibilidades de crecimiento se requerirá a futuro una mayor apertura. Esto es, en la medida que la economía sea más estable y se haya avanzado en las reformas estructurales (laboral, tributaria, previsional, educativa, desregulación, productividad pública, etc.), de modo que brinden mayor competitividad estructural a la producción local, una progresiva mayor apertura comercial ayudará a generar los incentivos adecuados para una economía más productiva y con mejor asignación de recursos. De ese modo, la apertura constituirá otra reforma estructural, con objetivos de mediano y largo plazo que, junto a una economía más competitiva, permitirán un salto exportador y con mayor valor agregado. Así entendido, existen menos riesgos que la apertura implique el cierre de empresas que tengan potencial competitivo.

Pero aquí alterar el orden de los factores si puede afectar el producto. Intentar usar una apertura comercial rápida sólo como herramienta de contención de precios de bienes locales, sin haber realizado antes las reformas estructurales que mejoren la competitividad de la producción local, podría generar fuertes reducciones en la actividad y el empleo, o directamente el cierre de empresas potencialmente competitivas.

La apertura recientemente anunciada para una cierta variedad de productos, sólo con el objeto de contener o inducir reducciones de precios en bienes finales, pensada como estrategia antiinflacionaria más que como instrumento de largo plazo dirigido a aumentar la eficiencia de la economía, podría afectar negativamente y en poco tiempo a muchos productores locales, que con una macro ordenada y reformas estructurales, sí podrían resultar competitivos. La situación podría agravarse en un contexto en que el crawling peg del dólar se mantiene en 2% mensual, amenazando nuevamente con un próximo atraso cambiario, y con todavía escasos avances en materia de competitividad estructural.

Debe tenerse presente que aún existen problemas de competitividad estructural, como la acumulación de impuestos distorsivos en los bienes nacionales que generalmente no enfrentan los bienes importados, los problemas de infraestructura básica que encarecen la producción doméstica, la presencia de un régimen laboral poco flexible y muy oneroso en materia de costos laborales no salariales, por citar sólo algunos ejemplos. No puede dejarse de mencionar, a su vez, el hecho que se permitirá importar más rápido y con menores restricciones ciertos bienes finales que competirán con productos nacionales que, además de sufrir las consecuencias exógenas de los problemas estructurales antes citados, deben importar sus insumos con mayores restricciones y costos que lo que lo harán sus competidores importados.

Abrir la economía antes de realizar las reformas estructurales no parece lo más adecuado y añade riesgos de fractura en el sector productivo, que pueden agravar la situación social y repercutir en el empleo. Vale recordar que, en los últimos 10 años, se ha reducido en 30.000 el número de empresas empleadoras, según cifras de AFIP.

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¿Qué provincias están más expuestas en el actual contexto político y económico?

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Escriben Marcelo Capello y Valentina Gallardo, Fundación Mediterránea. Desde fines de 2023 y en lo que va de 2024, ya sea con la anterior como con la nueva administración nacional de gobierno, se han producido o se podrían producir cambios en materia económica que
afectaron o podrían afectar la fortaleza (o vulnerabilidad) fiscal de cada provincia. Entiéndase por
fortaleza fiscal a la capacidad de los gobiernos subnacionales para financiar sus niveles habituales de
gasto público corriente y de capital, así como cumplir con sus obligaciones por deudas.

Por caso, la reforma al impuesto a las ganancias ocurrida a mediados de septiembre del año pasado, al calor del proceso electoral, horadó los ingresos tributarios nacionales en 0,19% del PIB en el último trimestre de 2023 y lo haría por 0,83% del PIB, si no hay reversión, durante todo el año 2024. Dado que se trata de un impuesto coparticipable, la reforma también significó una caída de recursos para las provincias por 0,11% del PIB en 2023 y lo haría por 0,48% del PIB en 2024.

Por su parte, si como consecuencia de la actual recesión cae adicionalmente la recaudación de otros impuestos nacionales, ello también afectará negativamente los ingresos provinciales, cuando se trata de impuestos nacionales coparticipables. Como consecuencia de la caída en la recaudación del impuesto a las ganancias y de otros impuestos coparticipables a provincias, las provincias más expuestas en este sentido son aquellas cuyos ingresos dependen en mayor medida de las transferencias automáticas de la
Nación (por coparticipación y otras leyes especiales de dstribución).

¿Qué provincias son más vulnerables a la caída en las transferencias automáticas de la Nación? Claramente aquellas cuyos ingresos dependen en mayor medida de dicho tipo de transferencias. Aquí
aparecen encabezando el ranking Formosa y Corrientes, con 80% de sus ingresos totales, seguidas por
Santiago del Estero (77%), La Rioja (76%) y Jujuy, Chaco y Catamarca (74%). En el otro extremo, las
menos dependientes de dichos envíos son CABA (10%), Neuquén (22%) y Chubut (40%).

Por su parte, apenas iniciada la nueva administración nacional de gobierno, se anunció un recorte de 0,5% del PIB en materia de Transferencias Corrientes a provincias, que representa una poda de aproximadamente 70% sobre dicho tipo de envíos del año previo, y se infiere otro recorte de al menos esa proporción para las Transferencias de Capital a provincias, dado que también bajaría drásticamente el gasto de capital nacional este año. Por supuesto, aquí las jurisdicciones fiscalmente más expuestas son aquellas cuyos ingresos totales dependen en mayor medida de este tipo de transferencias más discrecionales. Encabeza la exposición la provincia de La Rioja (12,5% de sus ingresos en la primera mitad de 2023), seguida por Buenos Aires (9,5%), Santiago del Estero (9,4%) y Chaco (9%). Las menos expuestas por esta vía son Neuquén, CABA y Chubut, con menos del 2% de sus ingresos.

El fuerte recorte a las transferencias discrecionales ya comenzó en enero de 2024, tanto las corrientes como las de capital, con caídas de prácticamente un 100%, para todas las jurisdicciones. Si así ocurriera todo el año, significaría un ahorro de alrededor de 1,1% del PIB para el sector público nacional.

Por otra parte, en el actual contexto económico, con elevada inflación y caída de salarios reales, que viene desde 2023 y continúa a inicos de 2024, y con las futuras subas en las tarifas de algunos servicios públicos y otros precios relevantes que afectan los presupuestos familiares, muy probablemente baje el consumo privado durante buena parte de 2024. En cambio, se espera una fuerte recuperación de las exportaciones agroindustriales, tras la grave caída del año pasado por la sequía, y continúa la suba en las exportaciones de energía. Así, durante el año 2024 los recursos tributarios propios tendrán peor desempeño en las provincias con mayor caída en el consumo y la producción, y por ende estarán más expuestos los recursos fiscales de provincias poco exportadoras de bienes. Sería el caso, por ejemplo, de CABA, Formosa, Corrientes, Catamarca y La Rioja, todas con una relación entre exportaciones de bienes y PBG local menor al 5% En el otro extremo del ranking se ubican Santa Fe, Córdoba, Santa Cruz y La Pampa, en que las exportaciones de bienes superan el 20% de la producción.

Con menos recursos propios y por transferencias automáticas y discrecionales en 2024, las provincias que en el punto de partida contaban con menores niveles de ahorro corriente, estarán más expuestas a tener problemas fiscales. Contar con bajo ahorro corriente significa que queda poco margen para pagar servicios de la deuda o realizar inversiones, y que una merma importante en los recursos puede dificultar
pagar el mismo gasto corriente.
En este sentido, las provincias con menor ahorro corriente en el primer semestre de 2023, con relación a sus erogaciones corrientes, fueron Tierra del Fuego y Río Negro, con un ahorro prácticamente inexistente, seguidas por Salta (2,1%), La Rioja (3,6%), Santa Fe (4,7%) y Buenos Aires (5,6%).

Relacionado con lo anterior, aquellas provincias en que el Gasto en Personal se lleva mayor porción de sus Ingresos Corrientes, también tendrán poca flexibilidad para enfrentar situaciones de caída de ingresos y stress fiscal. Aquí se anotan Río Negro y Tierra del Fuego, en que el gasto en empleados públicos se lleva un 65% de los ingresos corrientes, seguidas de Salta y Neuquén, también con guarismos superiores al 60% Por su parte, destacan por su bajo gasto en personal las provincias de Santiago del Estero (29%) y Córdoba (39%).

Finalmente, también se hallan fiscalmente más expuestas las jurisdicciones que deben atender mayor peso de servicios de deuda, con relación a sus ingresos totales. Con datos del primer semestre de 2023, en esa situación se hallaban Chubut (13,5%), Tierra del Fuego (10,9%) y Río Negro (10,6%)

Si se considera la posición en el ranking que ostenta cada provincia en cada variable, y se promedian dichas posiciones, se puede obtener la ubicación de cada jurisdicción en un ranking promedio de los seis indicadores. De ese modo, el tercio de provincias que aparecerían como más expuestas fiscalmente en 2024 serían (en este orden): La Rioja, Río Negro, Tierra del Fuego, Salta, Catamarca, Tucumán, Chaco y Corrientes.

Por su parte, dentro del tercio de provincias con vulnerabilidad intermedia se ubicarían algunas provincias pampeanas como Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe. En cambio, entre las jurisdicciones menos expuestas se tendría a La Pampa, CABA y Córdoba.

Ahora bien, el anterior ranking podría cambiar en el caso que se revierta la reforma en el impuesto a las Ganancias ocurrida en septiembre de 2023, y así ya no resulte un fuerte factor de vulnerabilidad el depender mucho de las transferencias nacionales automáticas. Si así fuera, y se excluyera el indicador de dependencia de las transferencias automáticas para la construcción del ranking, Tierra del Fuego y Río Negro pasarían a los primeros lugares entre las más expuestas, y Buenos Aires y Entre Ríos pasarían a integrar el tercio de provincias fiscalmente más expuestas.

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¿Cuasi-monedas o reducción del gasto público? Esa es la cuestión

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A partir del año 2016, las provincias mejoraron sus cuentas fiscales. En 2022, el consolidado de provincias exhibió un superávit primario de 0,8% del PIB, en contraste de un déficit primario del 2% en el gobierno nacional.

No obstante, durante el electoral año de 2023, en el primer semestre el conjunto de provincias redujo su superávit en 1 punto del PIB (desde 1,7% en 2022 a 0,7% en 2023). Así, mientras en el primer semestre de 2022 todas las jurisdicciones exhibían superávit primario, en el mismo período de 2023 había 8 provincias con déficit.

Para el consolidado de jurisdicciones, el superávit primario cayó un 60% en términos reales. En el caso de la provincia de Buenos Aires, redujo 100% su superávit primario entre el primer semestre de 2022 y 2023, y La Rioja, en un 93%.

Si se mide en términos del Producto Bruto Geográfico (PBG) de cada jurisdicción, los mayores superávits primarios ocurren en CABA (0,39%), Córdoba (0,19%) y Mendoza (0,08%), mientras que las provincias con mayor déficit relativo serían San Luis -0,06%), Tucumán (-0,04%) y Catamarca (-0,03%).

Dado que en el segundo semestre de 2023 seguramente continuó la caída del superávit primario en provincias, especialmente por los menores ingresos originados en las reformas del impuesto a las Ganancias (0,11% del PIB), puede estimarse que dicho año terminó con un déficit primario de aproximadamente 0,2% del PIB.

Habrían cerrado 2023 con superávit primario las provincias de Chubut, Santa Cruz, Jujuy, Córdoba, CABA, Mendoza, Entre Ríos y Neuquén, mientras que 16 provincias podrían haber terminado con déficit, con mayores desequilibrios, relativos a sus PBG, en San Luis, Catamarca, Formosa y San Juan.

Para el año 2024, salvo que se revierta, se agregaría el impacto negativo sobre los recursos de coparticipación durante todo el año que produce la reforma en Ganancias aprobada en los últimos meses de 20231, lo que llevaría inercialmente el déficit primario provincial a 0,6% del PIB.

No obstante, las medidas anunciadas por el Ejecutivo Nacional afectarían en forma negativa otra fuentes de ingresos de las provincias en 2024, tales como el recorte de transferencias discrecionales corrientes, por 0,5% del PIB, y la poda sobre las transferencias de capital, por algo más de 0,1% del PIB).

Así, todo lo demás constante, el déficit primario en provincias tendería a 1,2% del PIB en 2024.

Pero la nueva administración también anunció medidas que podrían mejorar los ingresos provinciales este año, como los producidos vía coparticipación por un nuevo blanqueo y/o moratoria (0,5% del PIB), eventualmente si se produce la reversión de la reforma del impuesto a las ganancias. Adicionando estas posibilidades, el déficit primario provincial, todo lo demás constante, apuntaría a 0,2% del PIB en 2024, similar al de 2023.

Quiere decir que, aún si se revierte la reforma en Ganancias y se aprueba el blanqueo/moratoria en 2024, para que las provincias puedan volver a un superávit primario razonable, similar al del año 2022 (0,8% del PIB), de modo que les permita cumplir normalmente con sus compromisos por deudas, el conjunto de jurisdicciones debería efectuar recortes en sus erogaciones por aproximadamente un punto del PIB.
Ese ajuste debería necesariamente provenir del lado del gasto provincial, por cuanto el nivel de presión tributaria general del país y la situación fiscal del sector público nacional, no dejan margen para aumentos en la presión tributaria provincial ni para coparticipar impuestos adicionales a provincias.

Claro que los efectos sobre cada provincia no serán lineales, por el hecho que su grado de dependencia de las transferencias nacionales discrecionales, que serían fuertemente recortadas en 2024, resulta muy heterogéneo.

En principio, los mayores impactos serán sobre las provincias que dependen en mayor medida de las transferencias a provincias que tienen características más discrecionales, como las corrientes y las de capital.

Si se atiende a las transferencias de capital, su recorte afectará en mayor medida a las provincias en que dichos envíos representan mayores proporciones de sus ingresos totales, como es el caso de Buenos Aires (8,9%), Chaco (5,9%), Tucumán (5,3%) y Misiones (4,5%). Para el consolidado de provincias, su peso en el primer semestre de 2023 fue del 4,5% de los ingresos totales.

Si se analiza lo ocurrido en 2022 y se agregan las transferencias de capital, por lejos, la provincia con mayor dependencia de las transferencias discrecionales fue La Rioja, período en el cual representaron cerca del 20% del total de ingresos de dicha provincia, especialmente por la cuantía de las transferencias de capital. Seguían en importancia Buenos Aires (9,6%), Formosa (9,1%), Mendoza (8,3%)7y Jujuy (8,1%).

Para evaluar cómo podría impactar un fuerte recorte de las transferencias discrecionales, se simula cuál hubiera sido el resultado primario en provincias en 2023 si el poder central hubiera recortado un 70% las transferencias corrientes y un 80% las transferencias de capital ejecutadas en ese año, con todo lo demás
constante.

La conclusión es que hubiera crecido el déficit primario provincial consolidado hasta un 0,9% del PIB, con los mayores desequilibrios en Formosa (7,5% del PBG), La Rioja (6,5%), Catamarca (6,2%) y San Luis (5,9%). En el otro extremo, sólo hubieran mantenido superávit primario las jurisdicciones de Chubut (1,8%), Santa Cruz (1,3%), CABA (0,6%) y Córdoba (0,5%). Provincia de Buenos Aires hubiera exhibido un déficit primario de 1,4% del PBG.

De los números anteriores queda claro que, con la reforma en el impuesto a las ganancias y menores transferencias discrecionales, algunas provincias exhibirán importantes desequilibrios fiscales en 2024, y frente a ese contexto deberían reducir el peso de sus erogaciones estatales, sin margen para subas en la presión tributaria.

Claro que también existe el riesgo que, para no ajustar el gasto, algunos gobiernos subnacionales recurran a la emisión de bonos con características de medios de pago (cuasi-monedas), como ocurrió en algunas provincias en las décadas del 80 y 90,y especialmente entre 2001 y 2003.

En tal sentido, esta semana la provincia de La Rioja aprobó una ley que autoriza la emisión de este tipo de bonos de cancelación, y existe el riesgo que otras le sigan, de modo que, a continuación, se repasa la última experiencia de emisión de cuasimonedas provinciales en Argentina.

Una breve reseña de la experiencia

Si bien por preceptos constitucionales las provincias tienen prohibido emitir dinero, situaciones de emergencia ello ha ocurrido en varias ocasiones, especialmente en la década del 80 y del 90 del siglo pasado, y más masivamente durante la crisis económica de 2001 – 2002, cuando catorce provincias emitieron cuasi monedas, que fueron rescatadas por el gobierno nacional a través del Programa de Unificación Monetaria (PUM) instrumentado en el año 2003.

Dada esta última experiencia, resulta conveniente repasar algunas de las principales características y concusiones de aquel proceso.

Lo destacable de lo ocurrido en la crisis de principios de este siglo es que, además de emitir cuasimonedas las provincias con economías relativamente rezagadas, que en varios casos ya habían emitido en algún período anterior, en la crisis de la salida de la Convertibilidad también hicieron uso del instrumento provincias de ingresos medios, como Buenos Aires (Patacón), Córdoba (Lecor) y Mendoza (Petrom), a lo que se debe sumar la emisión de un papel con similares características a nivel nacional (Lecop).

Los títulos provinciales que se emitieron en dichos años: ¿se parecían más a un medio de cambio (dinero) o a un instrumento de inversión? A este respecto, debe recordarse que tales papeles solían pagar una tasa de interés (baja, en algunos períodos muy inferior a la inflación) y existía riesgo asociado a su tenencia por las posibilidades de impago a su vencimiento, ambas características que los asemejaban a títulos públicos tradicionales, pero contaban también con alta liquidez, por cuanto eran aceptados como medio de pago para muchas transacciones en las provincias que los emitían, característica que los asemeja a al dinero.

Dado que su rendimiento solía resultar negativo en términos reales, y que dichos bonos circulaban masivamente, y se utilizaban como medios de pago en la mayor parte de las transacciones (por cuanto los gobiernos de las provincias emisoras los utilizaban para cancelar compulsivamente obligaciones con empleados públicos, contratistas y proveedores del Estado), se concluye que lo que indudablemente primó fue su status de medio de pago.

Consecuentemente, en aquellos años se dio una situación de convivencia entre el BCRA y algunos “mini bancos centrales” provinciales de facto, que sin dudas complicó las posibilidades de efectuar una política monetaria medianamente ordenada. Es conocido en teoría económica que la función de estabilización de la economía debe estar sólo en manos del poder central, de manera que la posibilidad que gobiernos provinciales emitan bonos con características similares a la moneda, constituye una dificultad adicional para estabilizar la economía, en un país en que ese objetivo no resultó nunca de fácil cumplimiento.

Lo anterior queda de manifiesto si se considera que la relación entre bonos emitidos (en el mes de máxima circulación) y la base monetaria de cada provincia, en aquellas experiencias de finales de la década del 90 e inicios de siglo, fue desde 107% en el caso de Corrientes (la emisión de cuasi-monedas superó a la base monetaria de la provincia) hasta 12% en La Rioja o Mendoza. Debe mencionarse, además, que en provincias muy pobladas y de ingresos medios, como Buenos Aires y Córdoba, la emisión de cuasi-monedas, en su momento de máxima circulación, resultó equivalente a aproximadamente la mitad de sus bases monetarias.

Si bien los gobiernos provinciales, además de recibir cuasi-monedas para la cancelación de impuestos, tasas y tarifas, gestionaban para que la mayoría de las empresas con actividad e esas provincias recibieran cuasi-monedas como medios de pago a su valor nominal, su emisión masiva tendió a generar alguno o varios de los siguientes efectos:

  • Las cuasimonedas cotizaban bajo la par, por un exceso de oferta, lo cual significaba una quita directa sobre una porción de los ingresos de empleados públicos o empresas con excedentes de bonos y que decidían venderlos en mercados secundarios;
  • Surgían precios diferenciados para un mismo producto o servicio, según si se pagaba con moneda de curso legal o con cuasi-monedas provinciales;
  • Por una política de precios y/o para no tener conflictos con el gobierno provincial, existían muchos casos (la mayoría) en que los precios resultaban iguales para un mismo producto, sin importar si se pagaba con dinero o bonos, aunque dicho precio resultaba más caro que en una situación hipotética en que no hubieran existido cuasimonedas
  • Por ende, los efectos monetarios negativos que se desprendían de una emisión excesiva de bonos locales resultaban en un mix entre la mayor inflación que produce la emisión de dinero y la desvalorización de los papeles que implica la emisión de títulos públicos por arriba de su demanda. En los hechos, en varias provincias emisoras se verificó la presencia de bonos que cotizaban bajo la par y/o incrementos del nivel general de precios algo por arriba que en el promedio del país.

La cotización de los bonos dependía de su oferta y demanda. En tal sentido, la oferta venía dada por la emisión que realizaban los estados provinciales, mientras que la demanda no compulsiva provenía básicamente de dos fuentes:

a) Agentes económicos que reciben el bono para pagar impuestos y servicios al Estado que los emita (motivo “transacción”),

b) Agentes económicos que recibían o compraban el bono como modo de inversión, es decir, para cobrar capital e intereses a su vencimiento (motivo “inversión”).

El motivo “transacción” le otorgó liquidez y el carácter de dinero a os bonos emitidos. Dado que éstos eran introducidos y rápidamente recuperados (cuando el Estado pagaba con bonos y cuando las personas y empresas le pagaban con bonos al Estado), en un circuito que se repetiría indefinidamente hasta el vencimiento, la introducción de las cuasi-monedas generó un proceso similar a la renovación compulsiva y permanente, por parte del Estado, de préstamos de cortísimo plazo.
En última instancia, lo que sostiene al motivo transacción es la capacidad de los estados provinciales para absorber mensualmente los bonos emitidos a través de su recaudación propia sea a través del cobro de sus impuestos, tasas y tarifas, o de otros mecanismos ad-hoc de rescate anticipado y temporario.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, dado que el Patacón fue también aceptado como instrumento de pago de impuestos nacionales, ello colaboró seguramente en forma importante para mantener su cotización de mercado.

Cabe esperar, entonces, que el precio de mercado de los bonos dependa de variables asociadas a la sustentabilidad fiscal de las provincias emisoras (motivo inversión), pero también de variables monetarias y de la capacidad de absorber los bonos emitidos a través de la recaudación propia de impuestos (motivo transacción). De hecho, en la experiencia de fines de la Convertibilidad y su salida, las principales variables explicativas de la cotización de los bonos provinciales fueron las relaciones entre bonos emitidos y base monetaria local, y la relación entre bonos emitidos y recaudación provincial propia, es decir, aquellos indicadores más relacionados con la cualidad transaccional que detentaban los bonos. Mientras mayor resultaba la relación entre bonos emitidos y la base monetaria local, y con la recaudación propia provincial, menor resultaba la cotización de los bonos provinciales.

Resumiendo, algunos de los aspectos más relevantes que dejó la circulación de cuasimonedas en el subperíodo analizado fueron los siguientes:
vi) Las cuasimonedas aumentaron los costos de transacción, disminuyendo la eficiencia en general en la economía, por cuanto el gobierno, las empresas y las personas debieron crear mecanismos especiales para adaptarse a las transacciones con bonos, ya sea en forma voluntaria o compulsiva;
vii) Las provincias que recurrieron a la emisión de bonos presentaban, en promedio, las situaciones fiscales más débiles;

viii) Prevaleció la faceta transaccional de los bonos, más que como instrumento de inversión;
ix) Se generó mayor pérdida de poder adquisitivo sobre los ingresos de los habitantes de las provincias emisoras, ya sea por mayor inflación directa, precios diferenciales para pagos con bonos o por la desvalorización directa del valor de los bonos;
x) La cotización de los bonos dependió de la cuantía relativa de los bonos emitidos, relación a la base monetaria o la recaudación propia provincial.

Por tales motivo, claramente se debe resaltar que no resulta conveniente que en un país circulen cuasimonedas provinciales, además de la moneda nacional de curso legal,. No debe olvidarse que, entre las reformas institucionales más importantes realizadas en el país entre 1870 y 1890, que dieron lugar a varias décadas de crecimiento sostenido, una de ellas fue la Ley Nacional N° 1.130 de “Unificación Monetaria” del año 1881, que creó el Peso Moneda Nacional y dejó fuera de circulación varias monedas provinciales y extranjeras.

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Durante la pandemia no queda otra que emitir, pero importa la cuantía y quien emite

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Está claro que uno de los principales problemas económicos de Argentina en décadas ha sido su persistente tendencia al déficit fiscal. En las últimas seis décadas, el Sector Público Nacional (SPN) sólo mostró superávit primario en 15 años, y superávit financiero en seis años, es decir, un escaso 10% de todo el período. En 2019 el déficit primario se ubicó en 0,44% del PIB, y generó la expectativa que, con algún esfuerzo fiscal adicional, se podría llegar al equilibrio fiscal en 2020, y al superávit desde 2021.

Pero los efectos económicos de la pandemia echaron rápidamente por tierra dichas expectativas. Con los impactos que vienen del sector externo, más los efectos económicos del confinamiento social decidido, el Estado ha debido salir a aumentar sus erogaciones en salud y otros servicios complementarios en la lucha contra la pandemia, a compensar con montos importantes a los mayores perdedores del sector privado por la inactividad económica (trabajadores informales, cuentapropistas, empresas que debieron para su producción, etc.), a la vez que la recaudación fiscal cae en los tres niveles de gobierno, por las medidas de excepción tributaria, por la misma recesión, porque los parados difícilmente paguen sus impuestos estos meses y porque en estas situaciones aumenta, en general, el incumplimiento tributario.

En marzo comenzaron a verse los efectos fiscales, que recrudecerán en abril, cuando el gobierno nacional aumente en cerca del 20% su gasto público nominal con respecto a marzo, y la recaudación caiga alrededor del 30% contra igual mes. Así, el déficit primario del sector público nacional en abril podría resultar equivalente al 16% del PIB de ese mes, o al 1,1% del PIB anual. Si tal desequilibrio, como es más probable, resulta finalmente monetizado, junto a la porción de servicios de deuda que no puedan compensarse con roll over en el mercado, se tiene que el BCRA debería asistir al Tesoro Nacional con una emisión monetaria de alrededor de $410 mil millones en abril, lo cual supondría una suba del 57% en la Base Monetaria (BM) respecto a febrero pasado, o una suba interanual nominal del orden del 93%.

Adicionalmente, es muy probable que el Tesoro Nacional deba asistir a provincias y municipios en el mes en curso, por un monto aproximado de $150 mil millones en el caso de provincias y $23 mil millones en los municipios. Dado que el Tesoro tendría que recurrir al BCRA para que lo financie, la expansión de la BM en abril podría resultar del 68% respecto a febrero, o una suba interanual nominal del orden del 105%. Se tratarían de cifras preocupantes, aún en un contexto fuertemente recesivo, por lo que pueda ocurrir inicialmente con la inflación, pero especialmente luego que los flujos económicos comiencen a normalizarse, y perdure el exceso monetario. Por dicho motivo, deberían diseñarse medidas adicionales a las fiscales para equilibrar el mercado de dinero.

Ante el riesgo que supone una emisión excesiva de dinero, como la antes señalada, con sus posibles efectos inflacionarios y/o sobre la cotización del dólar informal, existen dos vías fiscales por las cuales podría disminuirse dicha expansión monetaria: 1) ajustar el gasto público no esencial en dicho mes, especialmente salarios que no estén ligados a salud y otros sectores ahora esenciales; 2) Obtener más financiamiento en pesos en el mercado local. Por caso, si se logra obtener financiamiento por el total de los vencimientos de servicios en pesos que tiene el Tesoro Nacional en abril, a la vez que se produce una reducción del 25% en el gasto en personal en Nación y Provincias2 , podría bajarse la necesidad de emisión de dinero en dicho período, con una expansión del 55% respecto a febrero, o una suba interanual nominal del orden de 90%. Se debe considerar que ya a fines de marzo la BM está mostrando una variación interanual cercana al 70%.

La reducción que se necesitaría en el gasto en salarios en el sector público nacional y provincial en abril (potencialmente también en mayo-junio), para que resulte compatible con una expansión más moderada de la BM en ese período, podría instrumentarse como un ahorro forzoso para los funcionarios y agentes públicos de mayores ingresos, sin excepciones en los tres poderes. Podría implementarse a través del pago con títulos públicos nacionales de una porción de los salarios públicos de abril en el gobierno nacional y en los provinciales en que, a partir de cierto piso salarial, la porción que se debería cancelar con dichos títulos resultaría creciente con los salarios, constituyendo un ahorro obligatorio progresivo.

Aunque en provincias y municipios la situación fiscal también se agrava a pasos agigantados en marzo y abril, no se justifica la emisión de cuasimonedas provinciales en este contexto, pero por supuesto, el gobierno nacional debería asistir a las provincias con mayores transferencias durante los meses críticos de abril y mayo, financiado también con emisión monetaria del BCRA, con un criterio objetivo de asignación de fondos entre dichas jurisdicciones locales. Si no se diera tal asistencia y objetividad en la asignación de mayores recursos nacionales a provincias, las jurisdicciones perjudicadas tendrían una excusa para emitir cuasimonedas, desordenando adicionalmente la economía y agregando costos de transacción.

Resulta conveniente mantener el monopolio de la emisión en el BCRA, aunque en este período de crisis compartiendo una porción de su poder de señoreaje con los gobiernos provinciales, y emitiendo la menor cantidad posible de dinero, tal que permita amortiguar el efecto de la pandemia y la cuarentena sobre la economía, con la menor inflación extra posible. Se trataría de aceptar que, como la oferta de bienes y servicios será menor, al menos por unos meses, lo mejor que se podría hacer en el sector público es redistribuir recursos “al interior” de la demanda agregada, en que algunos son compensados y otros hacen un esfuerzo. Emitiendo más dinero, pero minimizando dicha emisión, para lo cual ayudaría especialmente una reducción transitoria en la masa salarial del sector público en sus tres poderes del estado, con el mencionado “ahorro forzoso” para las remuneraciones altas del sector público. El bono que se entregaría a los agentes públicos debería ser emitido por el gobierno nacional, y en una porción constituir un préstamo a los gobiernos provinciales, a cancelar desde el año 2021, a través de descuentos en la coparticipación federal de impuestos. Las ayudas adicionales que Nación realice a provincias deberían compensarse con el saldo a favor de éstas existentes en el fondo ATN previsto por la ley de coparticipación, que actualmente ascendería a alrededor de $75 mil millones.

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