Financiación para la paz y la estabilidad
Escribe Franck Bousquet del FMI – Un camino hacia la prosperidad depende del apoyo de la comunidad internacional a la paz como un bien público mundial
La crisis del Sudán que estalló en abril es un claro recordatorio de los efectos indirectos de largo alcance de los conflictos violentos en la economía mundial integrada de hoy. Más allá del sufrimiento del pueblo sudanés, un conflicto en toda regla desestabilizaría aún más la región. Los vecinos de Sudán, como la República Centroafricana, Chad, Etiopía, Libia y Sudán del Sur, ya se enfrentan a conflictos, disturbios civiles e inseguridad alimentaria.
Tales dinámicas se han intensificado en África y Oriente Medio durante la última década. Los antagonistas varían, incluidos grupos extremistas violentos, milicias comunitarias, movimientos rebeldes y mercenarios privados como el Grupo Wagner. Pero los efectos sobre las personas y las economías son igualmente dañinos. La violencia mortal en el cinturón africano del Sahel justo al sur del Sahara, especialmente Malí y Burkina Faso, alcanzó su punto máximo en 2022, desplazando por la fuerza a 2,6 millones de personas. El conflicto obligó al cierre de miles de escuelas y centros de salud.
Análisis anteriores del FMI han demostrado que el conflicto y la inseguridad pueden causar una contracción económica de hasta el 20 por ciento en el Sahel. En África subsahariana, se considera que el 30 por ciento de los países están afectados por conflictos y un estudio reciente estimó que el crecimiento anual fue 2,5 puntos porcentuales más bajo que el de los países en paz. Estas tendencias suelen retrasar o impedir inversiones cruciales en transporte, electricidad y conectividad digital que los esfuerzos de integración regional podrían desencadenar, como a través del Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano.
Sudán es solo un punto de inflamación reciente en un empeoramiento de la fragilidad global y el panorama de conflictos agravados por la invasión rusa de Ucrania. Si esta situación persiste, más del 60 por ciento de los pobres del mundo vivirán en Estados frágiles y afectados por conflictos para 2030. Los esfuerzos de seguridad, diplomáticos y humanitarios serán fundamentales para detener estas tendencias. Por lo tanto, la comunidad internacional debe ampliar la asistencia y desarrollar soluciones financieras que apoyen la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales: instituciones, mecanismos y resultados que beneficien a más de un grupo de países y se extiendan a las generaciones actuales y futuras.
Males públicos globales
Esta imagen se vuelve aún más compleja cuando tenemos en cuenta los fenómenos que pueden exacerbar el conflicto. No todos los países afectados por conflictos son frágiles, pero la fragilidad del Estado —una combinación de desempeño económico débil, instituciones de baja capacidad, mala gobernanza, pobreza extrema y servicios públicos limitados— es a menudo un precursor de la violencia. Los Estados frágiles tienen más dificultades para mediar en las demandas de seguridad, justicia y crecimiento inclusivo. Como resultado, se percibe que los gobiernos no cumplen imparcialmente con el contrato social y carecen de confiabilidad y legitimidad, en comparación con los países más estables. Estas dinámicas a menudo provocan malestar social y violencia.
Los Estados frágiles son más vulnerables a las conmociones externas, como la inflación de los precios de los alimentos, las pandemias y los riesgos relacionados con el clima. Una afluencia de refugiados puede significar no solo presión fiscal a corto plazo, sino también efectos a largo plazo en una economía. Si la capacidad institucional para la coordinación de políticas es ineficaz, persisten las asignaciones erróneas del mercado laboral y las naciones no pueden cosechar los beneficios que los recién llegados pueden aportar. Los jóvenes pueden ser un vector para la creatividad y el espíritu empresarial del sector privado. Pero en los estados frágiles, los jóvenes a menudo no están empleados, educados o capacitados. Esto es especialmente cierto para las mujeres jóvenes, que también son objeto de violencia de género.
Por consiguiente, los países más vulnerables deben responder a las crisis superpuestas que sobrecargan aún más la capacidad de hacer frente a la situación. Su resiliencia ya es baja incluso cuando se enfrentan a nuevas pruebas. Los complejos efectos del cambio climático en ausencia de adaptación, por ejemplo, pueden exacerbar aún más los impulsores de la fragilidad.
Cuando las naciones fallan, los efectos dominó llegan a lo largo y ancho. El conflicto y la fragilidad del Estado equivalen a males públicos globales, o lo contrario de los bienes públicos globales, ya que dañan a muchos grupos de países durante múltiples generaciones.
La fragilidad, el conflicto y los efectos indirectos relacionados pueden considerarse “no excluibles”, en términos de los economistas, lo que significa que todos en un país afectado sufren repercusiones directas o indirectas. También pueden considerarse como “no rivales”: cuando una nación está sumida en la fragilidad o atrapada en un conflicto, no impide que otras sigan su ejemplo. Tal contagio suele ser lo que sucede.
Este año, las Naciones Unidas estimaron que necesitarían $ 51 mil millones en ayuda humanitaria para apoyar a 339 millones de personas del mundo que se ven afectadas por conflictos y desastres naturales. Su destino está inextricablemente ligado al de las personas en los países más prósperos. Para cambiar el rumbo, debemos extraer lecciones del pasado y reconocer que las tendencias mundiales de fragilidad y conflicto justifican humildad y realismo. Y luego debemos pensar en las formas más efectivas de promover la paz y la estabilidad como bienes públicos globales.
Programa de paz y estabilidad
La resiliencia a las pandemias, la protección del medio ambiente y la garantía de la estabilidad financiera mundial se encuentran entre los bienes públicos mundiales. Pero la paz y la estabilidad están en el centro. Cuando prevalecen la fragilidad y el conflicto, los gobiernos, las organizaciones internacionales, el sector privado y los ciudadanos no pueden avanzar en objetivos comunes. Los conflictos impulsan la fragmentación y causan retrocesos en el comercio, los flujos de capital y la migración, y socavan la cooperación entre los países.
Los líderes y los gobiernos son los principales responsables de garantizar que los Estados y las sociedades no sucumban a la fragilidad y el conflicto. Los actores humanitarios y de paz a menudo desempeñan un papel de liderazgo en estos contextos. Sin embargo, ni la prevención de conflictos ni la estabilidad a largo plazo son sostenibles sin el apoyo y el compromiso a largo plazo de las instituciones financieras internacionales (IFI). Organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones financieras internacionales están en una posición única para abordar las dimensiones económicas de la fragilidad y el conflicto. Dado que ningún país es inmune a los males públicos mundiales, se necesita una combinación de poder de convocatoria global, análisis agudo y financiamiento a gran escala para abordar las causas fundamentales, que a menudo tienen que ver con la economía, la economía política y la gobernanza.
¿Qué tipos de intervenciones pueden contribuir a la paz como bien público mundial? Los conflictos de hoy duran 30 años en promedio, el doble que durante la década de 1990, porque los acuerdos negociados a menudo no resuelven las causas profundas. Por lo tanto, las intervenciones deben centrarse primero en programas y proyectos de prevención que ayuden a fortalecer las instituciones, las economías y las comunidades locales. Los programas tradicionales de alivio de la pobreza y desarrollo no son suficientes en entornos donde la exclusión del acceso al poder, las oportunidades económicas y la seguridad está arraigada para una parte significativa de la población.
El asesoramiento en materia de políticas y los proyectos de desarrollo deben ayudar a extender los servicios públicos como la salud y la educación a las regiones rezagadas. Esto abordará las quejas duraderas que aumentan la desconfianza en el estado. Los cambios en la gobernanza pueden ayudar a reconstruir la confianza y movilizar los ingresos internos al mejorar la gestión de los recursos naturales y garantizar que los recursos públicos beneficien a la mayoría de la población, no solo a unos pocos miembros de grupos de élite.
Cuando los riesgos de conflicto son altos, los programas de protección social específicos y los efectos de las políticas económicas en las poblaciones vulnerables pueden desempeñar un papel en la prevención del malestar social. Los beneficios económicos deben compartirse ampliamente para evitar la política de división y desigualdad y fortalecer la credibilidad de los responsables de la formulación de políticas. Esto es especialmente relevante para los conflictos dentro de un país, donde pueden pasar años para que las chispas iniciales estallen en violencia, y donde puede haber una ventana de oportunidad para actuar con previsión. Las organizaciones financieras internacionales tienen un papel clave que desempeñar para ayudar a adaptar los programas para abordar las causas básicas de la fragilidad y ayudar a mitigar las crisis emergentes.
Si estalla la violencia a gran escala, las IFI deben seguir comprometidas para evitar el colapso del Estado y reducir las consecuencias económicas del conflicto. Estas instituciones pueden apoyar los servicios básicos para los más vulnerables y desplegar el desarrollo de capacidades técnicas de bajo nivel para mantener el funcionamiento de los bancos centrales y los sistemas de pago. Estos sistemas son esenciales para las agencias humanitarias que canalizan la ayuda y para el funcionamiento del sector privado, que puede ser particularmente resistente durante las crisis.
¿Qué pasa con los países afectados por los efectos secundarios de los conflictos, como los refugiados? Tres cuartas partes de las naciones que acogen a grandes poblaciones de refugiados son países de ingresos bajos y medios. A nivel mundial, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados descubrió que un nivel récord de 108 millones de personas habían sido desplazadas por la fuerza a finales de 2022. Los gobiernos deben lidiar con las necesidades de su propio pueblo y encontrar soluciones que integren efectivamente a los recién llegados. Al hacerlo, proporcionan un bien público global en otra forma. Pero este trabajo es costoso, y la comunidad internacional de donantes debe compartir los costos. Las lecciones de las innovaciones recientes muestran cómo se puede canalizar el apoyo hacia el Estado y el sector privado. La creación de empleo es uno de los vehículos más eficaces para la integración social.
Financiación catalizadora
Los posibles mecanismos para apoyar la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales podrían basarse en innovaciones anteriores diseñadas para ayudar a los países de ingresos medios a tratar con los refugiados. Un ejemplo de ello es el Servicio Mundial de Financiamiento en Condiciones Concesionarias (GCFF), creado en 2016 para ayudar a Jordania y el Líbano a lidiar con un aumento de refugiados sirios con el apoyo de Canadá, Dinamarca, Alemania, Japón, Países Bajos, Noruega, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos y la Unión Europea. Al aprovechar las donaciones de los donantes, el GCFF redujo los costos de los préstamos para los dos países de ingresos medios. Cada $1 en donaciones de donantes desbloqueó $7 en préstamos concesionales.
Los países a menudo dudan en pedir prestado y endeudarse por los refugiados. Reducir el costo de los préstamos puede ayudar a disminuir esta vacilación. Desde el inicio del GCFF, Colombia y Ecuador también han aprovechado sus recursos en respuesta a la migración forzada desde Venezuela. El GCFF mostró su adaptabilidad al apoyar inmediatamente a Moldavia mientras acogía a refugiados de Ucrania. Este mecanismo se ha vuelto cada vez más relevante a medida que más países de ingresos medianos lidian con los efectos de los conflictos. Podría ampliarse para financiar actividades de prevención, como programas de desarrollo y cambios en las políticas que reduzcan la fragilidad y los riesgos de conflicto.
El GCFF tiene dos características clave: financiamiento en condiciones concesionarias para países de ingreso mediano que proporciona un bien público mundial y un papel catalizador de multiplicar por siete las donaciones con préstamos de bajo costo. Sin embargo, otros tres aspectos del mecanismo ofrecen lecciones importantes para fomentar los bienes públicos mundiales.
En primer lugar, el GCFF cierra la brecha entre la asistencia humanitaria y la asistencia para el desarrollo. En segundo lugar, su objetivo es fortalecer la resiliencia de los países de acogida y apoyar a las comunidades de acogida, no solo a los refugiados. Por ejemplo, la participación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados permite un examen más profundo de políticas como el derecho al trabajo o el acceso a los servicios. En tercer lugar, crea una plataforma para que los bancos de desarrollo, como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Islámico de Desarrollo, mejoren la coordinación a nivel nacional.
Además de los mecanismos de financiación innovadores, la escala de la financiación debe ser proporcional a las necesidades de los países afectados. En 2016, Irak enfrentó una doble crisis de caída de los precios del petróleo y aumento de los costos de seguridad para combatir al Estado Islámico de Irak y Siria (ISIS). El apalancamiento de 500 millones de dólares en garantías de donantes del Reino Unido y Canadá permitió un préstamo del Banco Mundial de 1.5 millones de dólares. Justo este año, las garantías de financiamiento del Grupo de los Siete, la Unión Europea y otros donantes se utilizaron para brindar apoyo del FMI a Ucrania para abordar los problemas de balanza de pagos y restaurar la viabilidad externa después de la invasión de Rusia. Si bien estas garantías son una forma eficaz de ampliar el financiamiento para los países que proporcionan un bien público mundial, también son importantes las garantías que permiten la inversión del sector privado en Estados frágiles y afectados por conflictos. Consideremos, por ejemplo, la garantía de enero de 2023 a Somalia por parte del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones del Banco Mundial para promover la inversión en energía renovable.
Un camino a seguir: duplicar la prevención
Los efectos cicatrizantes de la violencia en el bienestar humano y económico no se limitan a los Estados frágiles de bajos ingresos. Un estudio reciente del Banco Mundial encontró que los conflictos han sido más intensos en los países de ingresos medios, particularmente en Medio Oriente y África del Norte. Irak, Libia y Siria, que sufrieron guerras civiles a gran escala, eran países de ingresos medios antes de que estallara la violencia. Más allá de la pérdida de vidas, la violencia causó profundas recesiones, elevó la inflación, interrumpió el comercio y empeoró las condiciones fiscales. Se trata de desafíos formidables que requieren el liderazgo de los países, así como un mayor apoyo de la comunidad internacional, especialmente porque muchos países vulnerables también corren el riesgo de sufrir problemas de endeudamiento. Promover la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales puede ayudar a que tales tragedias sean menos probables.
En el marco de sus mandatos, es importante que las organizaciones financieras internacionales sitúen la paz y la estabilidad en el centro del programa mundial de bienes públicos catalizando:
- Ampliación de la asistencia de la comunidad internacional con especial atención a la prevención: El año pasado, el Banco Africano de Desarrollo actualizó su estrategia de Estados frágiles, y el Banco Europeo de Inversiones adoptó su primera. El Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo han tomado medidas similares desde 2020. Esas estrategias tienen por objeto adaptar la participación y las actividades de las instituciones financieras internacionales a las manifestaciones de fragilidad y conflicto específicas de cada país. Asimismo, la estrategia del FMI se centra en apoyar a los Estados frágiles y afectados por conflictos para lograr la estabilidad económica, fortalecer la resiliencia y promover el crecimiento inclusivo. Estos principios también informan los enfoques de los donantes que apuntan a fortalecer las capacidades para participar en la consolidación de la paz y prevenir conflictos violentos antes de que estallen, como la Ley de Fragilidad Global de los Estados Unidos. Las reformas económicas y las políticas de desarrollo deben adaptarse para ayudar a reducir la fragilidad y los riesgos de conflicto.
- Aumento del financiamiento en condiciones concesionarias: El FMI ya ha comprometido USD 39.24 millones en financiamiento para <> países frágiles y afectados por conflictos desde el inicio de la pandemia. Ahora está trabajando para garantizar que el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza cuente con fondos suficientes para ayudar a los países de bajos ingresos, muchos de los cuales se ven afectados por la fragilidad y los conflictos. El apoyo a esas naciones también requiere subvenciones con incentivos para la prevención. Los mecanismos innovadores, basados en las lecciones extraídas de iniciativas como el Marco de Cooperación Mundial, podrían ampliarse aún más.
- Una amplia coalición de actores humanitarios, de desarrollo y de paz: Tales esfuerzos se han cristalizado para abordar la crisis de COVID, abordar el inicio del cambio climático y responder al desplazamiento forzado. Pero ahora más que nunca se necesitan para garantizar que los programas estén alineados para la paz y la estabilidad.
Más allá de la asistencia diplomática, de seguridad y humanitaria, los países frágiles y afectados por conflictos necesitan un mayor apoyo a un costo reducido, con asesoramiento y programas de política económica adaptados para la prevención y la resiliencia. El apoyo a los Estados frágiles y afectados por conflictos, donde la mayoría de las personas extremadamente pobres estarán muy concentradas en el futuro, y el avance de una agenda mundial de bienes públicos se refuerzan mutuamente. Una base duradera para la reducción de la pobreza y el crecimiento en apoyo de los Estados frágiles y afectados por conflictos es el bien público mundial por excelencia.
FRANCK BOUSQUET subdirector del Instituto de Fortalecimiento de Capacidades del FMI y coordinador del compromiso del FMI con los Estados frágiles y afectados por conflictos.
