Cómo es el “modelo chileno” para la privatización de la obra pública que anunció Javier Milei

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Por Luciana Glezer, El Constructor. Tras la contienda electoral doméstica quedan sobre la mesa los debates de fondo. La asunción de un nuevo gobierno, más allá del color político, supone necesariamente una reformulación, en mayor o menor medida, del diseño de la política de obras públicas. 

Con este contexto, compete al debate describir y entender la forma en que se despliegan las obras de infraestructura en Chile, modelo aludido durante la campaña presidencial. 

El punto de inflexión en el modelo chileno fue cuando ya en plena democracia, el presidente Patricio Aylwin Azócar decidió privatizar la mayor parte del sistema de obras públicas del país para reducir el gasto público y el déficit fiscal. Chile fue pionero en implementar el sistema de concesiones en América Latina y en un escenario de desaceleración económica. 

“Cualquier empresa nacional, extranjera, o persona física puede adquirir una habilitación legal para postular proyectos de infraestructura, como rutas, puentes, represas, gasoductos, etc. La iniciativa privada es el pilar de este sistema” afirma la resolución firmada por el poder ejecutivo chileno en abril de 1993. 

Antes de esto existía un régimen completamente estatal, donde el Estado era responsable de la planificación, operación, y mantención de los proyectos de infraestructura, financiado principalmente por la recaudación de impuestos. Sin embargo, el desarrollo de la economía chilena demandaba una expansión de infraestructura acorde a los niveles de crecimiento del momento, dejando en evidencia que la falta de rutas, puertos y aeropuertos se habían convertido en una fuerte limitante para el crecimiento del país.

Con el modelo de concesión se consolidó la figura de asociaciones público privadas donde el contrato es para la ejecución de infraestructura pública, que se caracteriza por la modalidad de pago del contratista denominado derecho de explotación. El objetivo fue claro: que capitales privados financiaran la infraestructura deficitaria, la que, al ser considerada económicamente rentable, permitiría recuperar su inversión a través del cobro directo de una tarifa a los usuarios. 

EL MODELO EN NÚMEROS

En los 30 años que transcurrieron desde la implementación del modelo en 1993, se firmaron 110 contratos. De ellos, 53 han sido de autopistas, 26 de aeropuertos, 15 hospitales y cárceles, cuatro de embalses y 12 en obras como el Movistar Arena o el Centro Cultural Palacio de La Moneda. La inversión total se estima en 27 mil millones de dólares, según datos de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública (Copsa).

En este sentido, Carlos Cruz, director ejecutivo del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI), precisó: “El aporte que ha hecho la industria ha sido muy importante al hacerse cargo de buena parte de proyectos estratégicos desde el punto de vista del funcionamiento del país, como es el caso de la Ruta 5 y de los aeropuertos, los recursos que el Estado hubiera tenido que destinar a esos propósitos, se pudieron enfocar en otros proyectos de alta rentabilidad social, pero con baja rentabilidad privada”.

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EL ESTADO ACTUAL

La planificación de infraestructura en Chile ha sido blanco de críticas a lo largo del tiempo. En la actualidad, el sector privado reclama por el letargo percibido en el gobierno en el lanzamiento de licitaciones y la aprobación de permisos, así como graves complicaciones para el acceso al financiamiento.

De esas críticas se hizo eco el ex presidente de Chile, Eduardo Frei, y recordó que el proyecto del Puente Chacao fue anunciado durante su gobierno, hace más de 20 años, pero aún no ha concluido la obra. El Puente Chacao aspira a ser el mayor viaducto colgante de América Latina, ahora se estima que la obra que data de 1960, estará finalizada recién en 2025. 

La industria de la construcción en Chile atraviesa una situación aguda. Según datos del Ministerio, los contratistas abandonaron 163 proyectos desde 2021, de los cuales 63 se acumularon durante este año. A la caída en la demanda acompasada por un aumento en los costos, se sobreimprime la tendencia alcista de las tasas de interés y las presiones inflacionarias, tal como describen desde la Cámara Chilena de la Construcción (CChC).

En octubre del año pasado la empresa constructora Claro, Vicuña y Valenzuela (CVV) anunció su quiebra, lo cual provocó la parálisis de 30 obras en ejecución a lo largo de Chile, la desvinculación de más 2500 trabajadores y un fuerte impacto en una cadena de más de 1500 proveedores de distintos tamaños.

Apenas una semana después, otras dos grandes empresas constructoras chilenas anunciaron el fin de sus operaciones. Se trata de la Constructora Proyekta, 

con pasivos superiores a 32 millones de dólares; y de la empresa Las Magdalenas, considerada una de las mayores constructoras del distrito de Concepción, que no logró la venia de tres bancos y la justicia decretó la liquidación de la compañía, a pesar del plan que tenía para refinanciar sus deudas para evitar la quiebra.

Esto desencadenó que, hasta el primer semestre de 2023, se contabilizaron 60 compañías constructoras quebradas.

Lo cierto es que el modelo de concesiones del país vecino choca contra serias limitantes, tal como lo reconocen desde el mismo Ministerio de Obras Públicas de Chile. La ministra Jessica Lopez declaró que “las dificultades en la ejecución que guardan estrecha relación con los problemas en el acceso al financiamiento por parte de las empresas; licitaciones desiertas; obras abandonadas, contratos globales y alza en el precio de materiales” y agregó que “se han desarrollado acciones con instituciones financieras para apoyar empresas, sobre todo con Banco Estado que cuenta con ejecutivos especialistas en obras públicas”. 

VISIÓN DE LA CÁMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIÓN

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Desde la entidad explicaron que uno de los nudos críticos para la ejecución de obras guarda relación con una normativa que provoca que la banca no se sume a esos proyectos.

Lo que proponen desde la Cámara es “apurar llamados a licitación de los proyectos declarados desiertos con presupuestos actualizados; actualizar los presupuestos oficiales para las nuevas licitaciones; dar urgencia a la modificación trámite que permite a los contratistas de obras menores puedan postular a contratos; flexibilizar requisitos para traspaso de contratos; extender la utilización de pólizas de garantías y certificados de fianza, como alternativa a las boletas bancarias, para garantizar los contratos de obras públicas y avanzar en modalidades de mandato de cobro y prendas para aumentar las vías de financiamiento” .

De esto se deduce que el programa de concesiones representa también un desafío para el sistema financiero local. En la experiencia chilena los bancos se han mostrado muy cautelosos y dispuestos a financiar sólo la etapa de construcción de los proyectos con créditos de corto plazo, en moneda nacional. El refinanciamiento de largo plazo es el tema de discusión actual y su evolución depende íntimamente de la participación en el negocio, de los inversionistas institucionales, quedando por ahora descartado el financiamiento externo, el que se encuentra, tal como en Argentina, sujeto al riesgo cambiario.

Según la investigadora chilena Javiera Lobo Chávez, el modelo chileno de asociación privada para la obra pública mostró que “el riesgo de la demanda es uno de los de mayor envergadura para los proyectos de obra pública dado que afecta directamente la estructura de costos. Los resultados muestran que un 42 % de los proyectos fallaron en márgenes superiores al 20% respecto a las estimaciones efectuadas, situación que va empeorando a medida que el plazo de obra es mayor”.

En el mismo sentido, según el Banco Mundial, el 70% de las obras bajo asociación público privada debieron renegociarse: «Entre las causas de la renegociación de acuerdos pueden mencionarse la mala, defectuosa e incompleta confección de los contratos, la evaluación deficiente de los riesgos asociados en cada obra y el costo financiero de los proyectos».

Según datos de la CChC la inversión en infraestructura caería 5,8% anual con una severa contracción del 13,3% en la inversión en infraestructura productiva para el acumulado del año.

En la misma dirección, la Corporación de Bienes de Capital señala en su último informe que la inversión en obra pública en Chile sería 34% menor que la de 2022, en tanto el gasto en construcción productivo privado se contraería 43% en relación con el año pasado mientras el gasto en el sector productivo público y de empresas autónomas del Estado retrocedería 12%.

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