Escribe Douglas Irwin* – ¿Deberían las economías en desarrollo seguir a Estados Unidos y China construyendo campeones nacionales?

La geopolítica está cambiando rápidamente el panorama del comercio mundial. El entorno político de hace apenas unas décadas parece un recuerdo lejano. Durante el período de reforma de los decenios de 1990 y 2000, las economías en desarrollo y en transición abrieron sus mercados y adoptaron la globalización. Ese período vio la creación de la Organización Mundial del Comercio, estableciendo un sistema basado en normas de comercio no discriminatorio. También estuvo marcado por la ausencia de tensiones geopolíticas, ya que China se centró en el crecimiento y Rusia luchó con la estabilización.

Ahora los responsables políticos debaten el futuro de la globalización. Les preocupa la fragmentación de la economía mundial y el incumplimiento de las normas del comercio mundial. Las intervenciones comerciales están aumentando, en forma de políticas industriales y subsidios, restricciones a la importación basadas en preocupaciones de seguridad nacional y ambientales, y controles de exportación para castigar a los rivales geopolíticos y garantizar el suministro interno.

¿Qué deberían hacer las economías en desarrollo para navegar en este nuevo entorno? ¿Deberían adoptar políticas similares, volviéndose hacia adentro para proteger sectores clave con subsidios y controles comerciales?

El debate sobre si las economías en desarrollo deben entrar o retirarse de la economía mundial es perenne. En el decenio de 1950, muchos observadores eran pesimistas acerca de las perspectivas de exportación de los países de bajos ingresos y temían que se enfrentaran a un deterioro constante de la relación de intercambio. Se consideró que las fuerzas económicas mundiales exacerbaban la desigualdad y empujaban a las economías en desarrollo aún más atrás. Se pensaba que se necesitaban políticas de sustitución de importaciones para que sus economías fueran más autosuficientes y menos dependientes de otros mercados.

Lectura errónea de la historia

Parte de la razón para volverse hacia adentro fue una interpretación particular de la historia. La creencia de que los países más ricos tenían éxito porque protegían la manufactura daba respetabilidad a la política industrial. Eso resultó ser una mala interpretación de la historia. A pesar de los altos aranceles, Estados Unidos se desarrolló como una economía abierta, abierta a la inmigración, el capital y la tecnología, y con un mercado interno excepcionalmente grande que era ferozmente competitivo. Además, los altos aranceles de los Estados Unidos superaron a Gran Bretaña de libre comercio en el ingreso per cápita a finales del siglo 19 al aumentar la productividad laboral en el sector de servicios, no al aumentar la productividad en el sector manufacturero (Broadberry 1998). En Europa occidental, el crecimiento estuvo relacionado con el traslado de recursos de la agricultura a la industria y los servicios. Las políticas comerciales diseñadas para proteger la agricultura de los bajos precios probablemente ralentizaron esta transición en países como Alemania.

Si bien la sustitución general de importaciones cayó en desgracia hace décadas, el debate sobre la política industrial continúa hasta el día de hoy. La experiencia de los países exitosos de Asia oriental le ha dado un brillo positivo, pero incluso aquí la historia estándar puede inducir a error. En 1960, Corea del Sur estaba cargada con una moneda sobrevaluada y exportaciones de solo el 1 por ciento del PIB. La capacidad del país para importar dependía casi por completo de la ayuda estadounidense. Después de devaluar su moneda a principios y mediados de la década de 1960, las exportaciones de Corea se volvieron más competitivas y explotaron, alcanzando el 20 por ciento del PIB a principios de la década de 1970. La política principal consistió en establecer un tipo de cambio realista que permitiera que las exportaciones florecieran junto con un crédito más barato para todos los exportadores, no para las industrias objetivo (Irwin 2021). La política industrial no comenzó realmente hasta la campaña de la industria pesada y química de 1973-79, que luego se terminó debido a sus costos excesivos e ineficiencia. Pero el rápido crecimiento de Corea ya se había desatado antes de la era de la política industrial.

El debate sobre la política industrial lleva mucho tiempo estancado. Algunos lo ven como esencial para el crecimiento de la productividad y la transformación estructural, mientras que otros lo ven como instigación a la corrupción y fomento de la ineficiencia. Algunos señalan el costoso intento de Argentina de promover el ensamblaje de productos electrónicos en Tierra del Fuego, mientras que otros apuntan a relucientes fábricas de alta tecnología en China y Corea. Los efectos son fáciles de exagerar. Los modelos cuantitativos sugieren que los beneficios de las políticas industriales diseñadas de manera óptima son pequeños y es poco probable que sean transformadores (Bartelme et al., 2021).

Lo que es nuevo es que Estados Unidos se ha unido a China en un abrazo explícito de la industria políticas. China ha estado en el juego al menos desde que el presidente Xi Jinping reafirmó control estatal sobre la economía, alejándose de las políticas orientadas hacia el exterior de Deng Xiaoping y sus sucesores. La iniciativa Made in China 2025, que consiste en de grandes subsidios a industrias específicas, ha dado paso a la idea de “dual circulación”, centrado en reducir la dependencia externa mediante el fortalecimiento de la dependencia interna. abastecimiento por parte de empresas locales, y el impulso para la autosuficiencia en Tecnologías. Estados Unidos comenzó a proteger el acero y el aluminio industrias, aparentemente por motivos de seguridad nacional, durante el Trump administración. Con la Ley CHIPS y la Ley de Reducción de la Inflación, los Estados Unidos introdujeron subvenciones a la producción de semiconductores “relocalizados” y adopción restrictiva Regulaciones de contenido nacional para vehículos eléctricos para garantizar producción. Y la Unión Europea siempre ha tenido políticas industriales, anunciando en 2020 una estrategia industrial para mejorar su “estrategia abierta” autonomía” en la transición hacia una economía verde y digital.

Dónde deja esto a las economías en desarrollo? ¿Deberían seguir el nuevo Consenso Washington-Beijing-Bruselas de construir ciertas industrias nacionales a través de subsidios gubernamentales y restricciones comerciales? Esa sería una estrategia arriesgada. Los subsidios podrían terminar siendo caros, y los beneficios podrían resultar difíciles de alcanzar. Las restricciones comerciales corren el riesgo de iniciar un giro interno perjudicial hacia el proteccionismo que reduciría los ingresos de exportación y, por lo tanto, reduciría las importaciones críticas que compran.

Los subsidios industriales a gran escala parecen ser un lujo que los países ricos pueden permitirse. El hecho de que Estados Unidos, China y la UE puedan permitirse subsidios no significa que otros deban seguirlos. Como ha advertido Ricardo Hausmann, “copiar las soluciones de otros países a problemas que no tienes, o enfocarte en temas de moda que no son realmente importantes, es una receta para la ineficiencia, si no para el desastre”. Las economías en desarrollo con problemas fiscales no pueden permitirse generosos subsidios para los productores nacionales cuando los saldos fiscales son precarios y los beneficios inciertos. Los escasos fondos públicos pueden gastarse más eficazmente en mejorar la salud y la educación y ayudar a los pobres en lugar de dirigirse a las industrias nacionales.

China ilustra cómo los subsidios industriales pueden ser una forma ineficiente de gastar recursos escasos. En 2006, China identificó la construcción naval como una “industria estratégica” y comenzó subsidios masivos a la producción y la inversión, principalmente a través de préstamos baratos. La evidencia sugiere que estas políticas no produjeron grandes beneficios, sino que fueron derrochadoras (debido al exceso de capacidad) y distorsionaron los mercados (obligando a los países más eficientes a ajustarse reduciendo su producción). La cuota de mercado global de China creció a expensas de los productores de bajo costo en Japón, Corea del Sur y Europa, pero sin generar ganancias significativas para los productores nacionales (Barwick, Panle Jia, Myrto Kalouptsidi y Nahim Bin Zahur. 2019). Las subvenciones se disiparon mediante la entrada y expansión de productores menos eficientes, lo que creó un exceso de capacidad y condujo a una mayor fragmentación de la industria. Los préstamos eran políticos en el sentido de que las empresas estatales en lugar de los productores privados más eficientes recibían la mayor parte del apoyo. La industria de la construcción naval no generó efectos indirectos significativos para el resto de la economía, y no hubo evidencia de aprendizaje práctico en toda la industria.

Sacrificar los beneficios comerciales

Del mismo modo, un giro hacia las restricciones comerciales corre el riesgo de sacrificar algunas de las ganancias que las economías en desarrollo han obtenido de la participación en los mercados mundiales. Muchos países han logrado avances económicos en las últimas décadas al comprometerse con la economía global en lugar de cerrar mercados con la esperanza de estimular la innovación autóctona. China no se enriqueció a través de la política industrial, sino mejorando la productividad en la agricultura, permitiendo la inversión extranjera en la manufactura y liberando al sector privado. Las reformas de la India de 1991 para desmantelar la “licencia Raj” de la burocracia que sofocó la empresa privada y abrió la economía continúan impulsando el crecimiento, aunque se necesitan más reformas. Bangladesh también ha cosechado beneficios de la apertura a la inversión extranjera, que aporta capital y tecnología, tanto que el país ahora tiene un ingreso per cápita más alto que la India. Otros países, también, desde Etiopía hasta Vietnam, han logrado más del compromiso económico que del aislamiento económico, porque se benefician de la tecnología y la inversión del resto del mundo.

Si bien se ha puesto de moda menospreciar las políticas económicas neoliberales del Consenso de Washington, la apertura de ese período de reforma vio la convergencia, no la divergencia que había sido la norma histórica, entre los países ricos y pobres de todo el mundo. A partir de alrededor de 1990, las economías en desarrollo comenzaron a crecer más rápidamente y a alcanzar los niveles de ingresos más altos de las economías avanzadas (Patel, Sandefur y Subramanian 2021).

El reciente debate sobre si la globalización está muerta o no es estéril. Las economías en desarrollo harían mal en dar la espalda a la economía mundial y abandonar la idea de apoyar las exportaciones y adquirir tecnología más allá de sus fronteras. Todavía tienen mucho que ganar del resto del mundo y mucho que perder al volver a las políticas de puertas cerradas del pasado.

*DOUGLAS IRWIN es el John French Professor of Economics en Dartmouth College y miembro senior no residente en el Peterson Institute for International Economics.

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