¿Rompemos la coparticipación o la modificamos?
“Misiones hoy genera tres veces más de impuestos que se lleva la AFIP y después vuelve solamente un tercio de eso”, detalló el ministro de Hacienda Adolfo Safrán en esta nota publicada en Economis. Esa declaración surge de la pregunta referida a la propuesta de La Libertad Avanza de eliminar el sistema de coparticipación federal de impuestos, a la que el titular de la cartera económica misionera afirmó que “la consecuencia de eso puede ser terrible, pero para la economía en general” pero destacó luego que, si eso se produce, las provincias quedarían liberadas de la ley de la coparticipación y por ende, si bien a muchas provincias le generaría un shock muy fuerte, en Misiones particularmente podría permitir romper la asimetría que tiene el esquema de reparto vigente hacia la tierra colorada.
Vayamos un poco para atrás y veamos cual es la situación actual. La Ley de Coparticipación Federal de Impuestos es una ley convenio, donde las provincias ceden la facultad de recaudar un determinado grupo de impuestos, realiza una primera distribución entre provincias, Nación y fondo ATN, y una segunda distribución hacia dentro del conjunto de las provincias según los coeficientes asignados en esa misma ley, cuya sanción fue en 1988 y a la fecha no se modificaron esos guarismos.
A Misiones, según ese esquema, le corresponde el 3,43% de la distribución secundaria. Como lo hemos hecho notar en muchas ocasiones en estas columnas, dentro de la región del NEA, Misiones es la provincia menos favorecida en ese reparto: Chaco recibe el 5,18%, Formosa el 3,78% y Corrientes el 3,86%, por lo que la porción de la torta que llega a las arcas misioneras es la más baja en la región.
En vistas de la realidad actual de la región, ese esquema es altamente asimétrico, injusto e ilógico desde diversos puntos de vista. El demográfico podría ser quizás el más significativo: Misiones es la provincia más poblada del NEA, pero recibe la menor porción de recursos.
Volviendo al esquema de coparticipación, ¿Qué sucedería si la ley cae? Como lo dijo Safrán, esto implica romper un convenio: la Nación ya no sería la responsable de recaudar los impuestos que hoy son coparticipables y esa facultad volvería a las provincias. En algunas jurisdicciones subnacionales, su actividad económica y productiva no se condice con el nivel de recursos que hoy recibe; en otras, producen más de lo que reciben. Pero en el fondo de la cuestión hay otra cuestión fundamental: la centralidad tributaria. Vamos por parte.
¿Qué pasa particularmente en las provincias del NEA? Como bien sabemos, los dos impuestos que explican la mayor parte de los recursos por coparticipación federal son el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el impuesto a las Ganancias. Entre ambos concentran entre el 92% y 95% de la coparticipación federal. La lógica podría indicar que cuanto más recaude un distrito por actividades económicas registradas en ese lugar, más serán los recursos proporcionales que lleguen. Pero como se detalló antes, no importa que tanto impuestos surgen de la provincia, sino el guarismo asignado por ley. Decíamos antes también que desde un punto de vista demográfico Misiones es altamente afectada, pero lo es también desde lo netamente tributario.
Durante el año 2022, el IVA recaudado registrado en Misiones explicó el 35% del total de la recaudación por este tributo en todo el NEA, siendo la provincia que más aportó al Tesoro nacional en este concepto.
Detrás se ubican Chaco con el 24% del total regional, Corrientes con el 23% y Formosa con el 19%. Si Misiones aportó 35 de cada 100 pesos en este aspecto, ¿recibió 35? La respuesta es obvia: no. En ese mismo año, los recursos que llegaron por coparticipación correspondiente al IVA a Misiones explicaron el 21% del total del NEA. Chaco se quedó con el 32%, Corrientes con el 24% y Formosa con el 23%.
Dicho de otro modo, por IVA dentro del NEA, Misiones aportó $ 35 de cada $ 100, pero recibió $ 21 cada $ 100. Chaco aportó $ 24 y recibió $ 32. Corrientes aportó $ 23 y se hizo de $ 24; y Formosa aportó $ 19 y recibió $ 23. Si la facultad de recaudar el IVA vuelve a la provincia, Misiones recuperaría recursos en relación con la distribución regional.
La situación en referencia al impuesto a la Ganancias es similar. Misiones muestra el mayor aporte en la región, explicando el 34% del total del NEA por recaudación de este tributo, pero recibió en 2022 el 21%; en el Chaco la situación queda par (34% de aporte y 34% de recepción); y en Corrientes y Formosa reciben más de lo aportan (18% vs 24% en el primer caso; y 16% y 23% en el segundo).
Por ende, se puede observar que en el plano regional, una eventual caída del esquema de coparticipación federal le permitía a Misiones romper asimetrías. Sin embargo, hay otra cuestión fundamental detrás de todo esto que, en cambio, avalaría la teoría de que romper con la coparticipación sería mandar a la quiebra a las provincias: la centralidad tributaria.
En numerosas ocasiones se difundieron gráficos, tablas y reportes que mostraban como la CABA era afectada por la coparticipación porque era el distrito que más aportaba en recaudación de impuestos, siendo este un dato cierto pero que no contempla el esquema tributario centralizado en la ciudad autónoma. De hecho, si hacemos el mismo análisis comparativo que hicimos antes para el NEA pero aplicado a las 24 jurisdicciones subnacionales, veremos que en Misiones se registran más fondos recibidos que aportados en impuestos nacionales. ¿Cómo se explica esto? ¿Es Misiones, entonces, perjudicada o no? La respuesta sigue siendo que sí, es perjudicada. ¿Por qué? Vamos a eso.
Renglones atrás, mencionamos la “centralidad tributaria”. Esto, si bien es un aspecto algo complejo, puede resumirse en el hecho de que diversas empresas que ejercen actividades económicas en las provincias del país tienen su sede fiscal en Buenos Aires; por ende, el pago por IVA por ejemplo, se computa allí, mientras que a nivel provincial pagan ingresos brutos.
Pensemos en una empresa forestal cuya sede central está en Buenos Aires y tiene sucursales en Misiones. Realiza allí importantes inversiones, genera empleo y explota la actividad, vendiendo sus productos de madera al mercado interno y exportando. El IVA que se genera por ello se computará en su sede central, pero la actividad fue realizada en Misiones. Por ello es que las estadísticas que brinda AFIP son sesgadas: en el 2022, solo en CABA, se computa más cobro de IVA que en el total de las 23 provincias juntas, explicado esto por la centralidad tributaria.
Si queremos romper con la coparticipación y devolver facultades tributarias a las provincias, este tema debe ser necesariamente resuelto. Caso contrario, la premisa del ministro Safrán, aún siendo cierta, no se aplicaría: Misiones recaudaría parcialmente los impuestos que verdaderamente genera.
Entonces, volvemos a lo mismo, ¿rompemos la coparticipación o la modificamos? Ambas opciones hoy son difíciles. Eliminarla sería inviable desde un punto de vista jurídico, político y económico. Modificarla, requeriría de enormes consensos políticos que no estarían garantizados: modificar los guarismos asignados a las provincias por el esquema vigente implica, por ser una ley convenio, la necesaria aprobación de todos los gobernadores, situación que no podría suceder ya que cambiar los guarismos implica, necesariamente, sacarla un poco a alguna para darle un poco a otra.
Pero entonces, ¿cómo resolver las asimetrías que sufre Misiones? Podrían existir mecanismos automáticos de compensación de los desequilibrios a partir de la asignación específica de porciones de impuestos que vayan destinados a aquellas provincias que hoy sufren estas asimetrías. Pensemos por ejemplo en el caso de la IVA de la Seguridad Social, uno de los componentes de las transferencias automáticas paralelo a la coparticipación. Este concepto toma una porción del IVA que se destina al régimen de Previsión Social de la Nación para ser distribuido entre las provincias con cajas previsionales no transferidas a la Nación. Es decir, hacen automáticos (por ende, no sujetas a discrecionalidades políticas) el reparto de una porción de un impuesto para compensar ciertos desequilibrios.
Amén de que exista una supuesta voluntad del actual ministro Massa de coparticipar una parte de la recaudación del impuesto al cheque y del impuesto PAIS para el 2024, como forma de compensar la caída de la recaudación de ganancias que se produce ante la suba del mínimo no imponible, esos mismos impuestos u otros que actualmente no son coparticipables (incluso, por qué no pensar en los derechos de exportación) podrían ser sometidos a un tratamiento similar. Así, se estaría en condiciones de financiar los desequilibrios que hoy tiene el esquema de reparto, siempre y cuando el Gobierno nacional esté dispuesto a resignar recursos del Tesoro.
