La Corte anuló la declaración general de insalubridad de la industria papelera en Misiones
La Corte Suprema de Justicia de la Nación puso un límite a la regulación laboral de Misiones sobre una de sus principales actividades industriales. En dos fallos dictados este 10 de septiembre, el máximo tribunal declaró inconstitucional el artículo 1° de la ley provincial IX N° 7 -la antigua ley 4438-, que desde 2008 declaraba insalubre a toda la industria productora de pasta celulosa, papel y cartón en el territorio provincial.
La decisión favorece parcialmente a Papel Misionero S.A.I.F.C., que llevó durante años la controversia contra la Provincia hasta la Corte. Pero el alcance jurídico de las sentencias es bastante más preciso que una simple victoria de la empresa contra Misiones: la Corte derribó la declaración general y automática de insalubridad, pero no eliminó la capacidad provincial de controlar las condiciones laborales ni invalidó la determinación administrativa que identificó sectores concretos de la planta como insalubres.
En otras palabras, Misiones puede inspeccionar establecimientos, verificar riesgos y determinar que determinados lugares, tareas o sectores están sometidos a condiciones insalubres. Lo que, según la Corte, no puede hacerse es partir de la conclusión legal de que toda una industria es insalubre y someter por igual al régimen excepcional a trabajadores expuestos y no expuestos a esos riesgos.
Ese es el núcleo de una sentencia con consecuencias laborales, previsionales y económicas para una actividad estratégica de la economía misionera.
La controversia comenzó con la sanción de la ley 4438, actualmente identificada como ley IX N° 7. Su artículo 1° declaró “la insalubridad laboral de la industria productora de pasta celulosa, papel y cartón en todo el territorio de la Provincia”.
La misma norma estableció, sin embargo, en su artículo 3°, que la Secretaría de Trabajo y Empleo debía realizar previamente inspecciones e informes técnicos sobre “lugares, sectores y tareas” de los establecimientos y, sobre esa base, dictar una resolución fundada.
Papel Misionero cuestionó la constitucionalidad del primer artículo. La empresa sostuvo que la declaración general de insalubridad había sido realizada sin distinguir establecimientos, tareas, ambientes o grados de exposición y que generaba consecuencias laborales y previsionales para la totalidad del personal independientemente de las funciones efectivamente desempeñadas.
Entre esos efectos aparece un dato central para comprender la dimensión económica del litigio: el régimen de trabajo insalubre supone consecuencias específicas, entre ellas la reducción de la jornada laboral y la aplicación de un régimen previsional especial. La Corte recordó que se trata de un sistema excepcional establecido por la legislación nacional para proteger a trabajadores efectivamente expuestos a riesgos para su salud.
La empresa del grupo Arcor había planteado además que la declaración general podía obligarla a readecuar las condiciones laborales de toda su nómina y la colocaba en una situación de desventaja respecto de competidores establecidos en otras provincias.
El Superior Tribunal de Justicia de Misiones había rechazado el planteo. La mayoría del tribunal provincial consideró que la norma había sido dictada dentro del poder de policía laboral de la Provincia y que no invadía las facultades nacionales para establecer la legislación de fondo en materia laboral.
Papel Misionero llegó entonces a la Corte mediante un recurso de queja.
El máximo tribunal terminó declarando inconstitucional el artículo 1° de la ley IX N° 7 y revocó la decisión judicial que había respaldado su validez.
El punto determinante fue la manera indiscriminada en que la legislación había calificado la actividad.
La Corte sostuvo que el régimen de trabajo insalubre tiene carácter excepcional y que, justamente por esa condición, su aplicación debe estar justificada por la existencia efectiva de condiciones laborales riesgosas, vinculadas con la tarea realizada, la actividad desarrollada o las características del lugar donde trabaja cada empleado.
El artículo cuestionado hacía algo diferente.
No individualizaba tareas, sectores o lugares de trabajo que implicaran un riesgo para la salud, sino que sometía a toda una industria al régimen excepcional “con prescindencia de las funciones desempeñadas por cada trabajador o del ámbito en el que aquellas se desarrollan”.
De esa manera, según el razonamiento del tribunal, la ley alcanzaba por igual a quienes estaban efectivamente expuestos a condiciones nocivas y a quienes no lo estaban.
Para la Corte, una aplicación de semejante amplitud termina desnaturalizando el régimen de protección laboral porque las consecuencias extraordinarias dejan de guardar relación con los riesgos concretos que justifican su existencia.
El fallo las califica como consecuencias “manifiestamente irrazonables”.
El voto del presidente de la Corte, Horacio Rosatti, agrega un argumento especialmente contundente: la arquitectura de la ley misionera contenía una contradicción.
Mientras el artículo 1° declaraba insalubre a toda la industria productora de pasta celulosa, papel y cartón, el artículo 3° ordenaba posteriormente inspeccionar los “lugares, sectores y tareas” y exigía una resolución fundada de la autoridad laboral.
Para Rosatti, ese procedimiento sólo tiene sentido si su finalidad es determinar concretamente cuáles son los espacios o actividades insalubres y diferenciarlos de aquellos que no reúnen esa condición.
Si toda la industria ya había sido declarada insalubre de antemano, con todas las consecuencias laborales y previsionales correspondientes, ¿para qué realizar después una inspección destinada precisamente a determinar qué sectores eran insalubres?
La síntesis jurídica de Rosatti es contundente: “la conclusión no puede preceder al análisis”.
Para el presidente de la Corte, el artículo 1° hacía justamente eso: anticipaba el resultado que el procedimiento establecido en el artículo 3° debía determinar mediante verificaciones concretas. Esa inversión afectaba la relación razonable entre los medios utilizados y la finalidad protectora perseguida por la legislación.
Aquí aparece una de las precisiones fundamentales de las dos sentencias.
La declaración de inconstitucionalidad no significa que la Corte haya determinado que la planta de Papel Misionero carece de sectores insalubres. Por el contrario, el expediente contiene verificaciones técnicas que identificaron condiciones de riesgo en áreas específicas.
Después de sancionada la ley, la Secretaría de Trabajo y Empleo de Misiones dictó la resolución 185/2012. Para ello se realizaron inspecciones en la planta con asistencia técnica de la Universidad Nacional de Misiones.
Esos controles detectaron niveles de ruido superiores a los 85 decibeles y presencia de sulfuro de hidrógeno, factores capaces de provocar diferentes afectaciones sobre la salud de los trabajadores.
A partir de esas verificaciones fueron considerados insalubres los sectores de digestión, horno de cal, máquina de papel, caldera de recuperación, caldera de potencia, taller de mantenimiento y preparación de madera.
La Corte tuvo especial cuidado en diferenciar ambas cuestiones.
El máximo tribunal estableció expresamente que declarar inconstitucional el artículo 1° de la ley provincial no priva de validez a la resolución 185/2012, que había verificado y calificado como insalubres determinados sectores del establecimiento.
Por eso, el efecto del fallo no es eliminar los controles de insalubridad sino cambiar la lógica con la que deben aplicarse: del criterio general por industria al análisis concreto de lugares, tareas y condiciones de exposición.
Aunque el litigio recién se resuelve, lo cierto es que Papel Misionero desde la sanción de la ley atravesó varias etapas de modernización, tanto en calderas como el tratamiento de efluentes y recientemente logró la aprobación ambiental del ministerio de Ecología de algunos eslabones de la industria.
Dos causas, una misma definición constitucional
La Corte resolvió el mismo día dos expedientes relacionados con Papel Misionero.
En la causa CSJ 511/2018/RH1, “Papel Misionero S.A.I.F.C. c/ Provincia de Misiones s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, resolvió directamente la cuestión constitucional sobre el artículo 1° de la ley.
Pero también dictó sentencia en CSJ 2769/2021/RH1, “Papel Misionero S.A.I.F.C. c/ Provincia de Misiones s/ demanda contencioso administrativo”.
En esta segunda causa, el máximo tribunal remitió expresamente a los fundamentos de la sentencia principal y volvió a hacer lugar a la queja, declarar parcialmente procedente el recurso extraordinario, declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° y revocar la decisión apelada en ese alcance.
Rosatti precisó que los restantes planteos estaban vinculados con la validez de la resolución 185/2012 del Ministerio de Trabajo y Empleo provincial y remitió sobre esos puntos al dictamen de la Procuración Fiscal.
Los dos expedientes, por lo tanto, terminan convergiendo sobre una misma definición jurídica.
Otra precisión resulta indispensable: la Corte no declaró inconstitucional la totalidad de la ley IX N° 7.
La sentencia se concentra expresamente en su artículo 1°, es decir, en la disposición que declaraba genéricamente insalubre a toda la industria papelera y celulósica de Misiones.
Esto significa que tampoco puede interpretarse la sentencia como una eliminación del poder de policía laboral provincial.
La Provincia conserva la posibilidad de fiscalizar las condiciones de trabajo y adoptar decisiones frente a riesgos concretamente comprobados. De hecho, que la Corte haya dejado a salvo la resolución 185/2012 muestra precisamente la diferencia entre los dos mecanismos: una cosa es presumir legislativamente que toda una industria es insalubre y otra es determinar técnicamente, después de inspecciones y verificaciones, qué sectores presentan riesgos efectivos.
La sentencia trasciende el conflicto particular entre la empresa y la Provincia porque establece un criterio sobre los límites que debe respetar la regulación de actividades consideradas riesgosas.
El principio que surge del fallo es que la protección de la salud de los trabajadores puede justificar un régimen laboral excepcional, pero las consecuencias de ese régimen deben mantener una relación concreta con los riesgos que pretenden prevenir.
La generalización fue precisamente lo que la Corte consideró irrazonable.
Para Papel Misionero, la decisión elimina la aplicación automática de la declaración legal de insalubridad sobre la totalidad de su actividad y su personal. Pero no elimina las obligaciones derivadas de aquellos sectores cuya condición de insalubridad haya sido determinada mediante los procedimientos correspondientes.
Una ley nacida de un acuerdo político
La norma que ahora quedó parcialmente desactivada por la Corte tiene una historia política que se remonta a fines de 2007. La ley 4438 -actualmente identificada como ley IX N° 7- fue sancionada en 2008, en el marco de un acuerdo entre el entonces conductor político del oficialismo provincial, Carlos Rovira, y representantes sindicales del sector papelero.
El entendimiento había comenzado a tomar forma a fines de 2007. El entonces diputado provincial y dirigente sindical Érico Álvarez sostuvo en aquel momento que había acompañado a Rovira para la presidencia de la Cámara de Representantes a partir del compromiso de avanzar con la aprobación de una legislación que declarara la insalubridad laboral de la actividad.
Esa convivencia entre una declaración general de insalubridad y un procedimiento posterior destinado a comprobar dónde existían efectivamente condiciones insalubres terminaría convirtiéndose, casi dos décadas después, en uno de los puntos centrales del cuestionamiento constitucional.
Papel Misionero llevó la discusión ante la Justicia provincial, pero inicialmente no tuvo éxito.
El Superior Tribunal de Justicia de Misiones rechazó el planteo de inconstitucionalidad. En su voto mayoritario consideró que la ley había sido dictada en ejercicio del poder de policía laboral de la Provincia y que no invadía las atribuciones del Congreso para establecer la legislación laboral de fondo.
Para el tribunal misionero, la norma local se limitaba a determinar qué actividades podían resultar riesgosas para la salud y a establecer los procedimientos correspondientes, sin modificar aspectos sustanciales del contrato laboral, como el régimen nacional que regula las consecuencias del trabajo insalubre. Ahora el expediente volverá al Superior Tribunal misionero.
