La política industrial se está adaptando a las crisis, pero sigue siendo difícil de implementar eficazmente
Escriben Adam Jakubik, Florence Jaumotte, Samuel Pienknagura y Michele Ruta / FMI – La política industrial, el uso de intervenciones gubernamentales para apoyar o desarrollar empresas e industrias específicas, se ha vuelto más popular en los últimos años, especialmente en respuesta a crisis.
La guerra en Oriente Medio es el último ejemplo, con altos precios de la energía y convulsiones geopolíticas que impulsan la acción. Además de las medidas de apoyo a nivel económico, como los límites de precios del combustible y la reducción de los impuestos especiales, se anunciaron al menos 305 medidas de política industrial atribuidas al conflicto en sus dos primeros meses. Incluían prohibiciones de exportación de energía y fertilizantes, subvenciones a productos de energía verde y apoyo a exportadores.
Estas medidas siguen a un amplio aumento de las acciones de política industrial en los últimos años. El Observatorio de Nueva Política Industrial, que desarrollamos junto con Global Trade Alert, muestra una aceleración notable desde 2020, cuando la COVID-19 desató una oleada de acciones gubernamentales. A diferencia de crisis anteriores, muchas de esas medidas permanecieron vigentes tras la aprobación del estado de emergencia.
Los datos del NIPO, que abarcan más de 52.000 intervenciones en 75 países desde 2009, muestran que el total introducido el año pasado fue 2,5 veces la media previa a la pandemia.
Este crecimiento subraya la necesidad de comprender mejor cómo y por qué está evolucionando la política industrial —y cuándo tiene éxito.
Cambios de prioridades
Nuestro análisis revela un cambio notable en por qué intervienen los gobiernos. La reciente adopción de la política industrial está cada vez más motivada por preocupaciones de resiliencia y seguridad, que probablemente no disminuirán dadas las crecientes tensiones en Oriente Medio.
Después de 2008, las justificaciones dominantes para el apoyo industrial fueron aumentar la competitividad y abordar el cambio climático. Pero desde 2020, están más orientados a la resiliencia de la cadena de suministro, la seguridad nacional y las preocupaciones geopolíticas, según nuestro estudio, que utilizó grandes modelos de lenguaje para clasificar las políticas según su justificación.
Eso demuestra cómo los gobiernos ya no buscan solo construir industrias más fuertes y competitivas. Cada vez quieren depender menos de sus rivales geopolíticos y proteger lo que consideran sectores estratégicos. Esta es una política industrial cualitativamente diferente.
¿Qué funciona?
Nuestro análisis muestra que los resultados son mixtos, con el éxito determinado por el diseño de políticas, como la elección del instrumento utilizado. Pero la situación se vuelve menos alentadora con evidencias más detalladas—específicamente nuestra investigación sobre el impacto económico de las políticas industriales, analizando los patrones comerciales entre países y productos, y cómo responden las empresas de sectores objetivo.
El análisis a nivel de producto muestra que la política industrial tiende a mejorar la competitividad de sectores objetivo, pero con efectos de corta duración. Más importante aún, el impulso se observa principalmente en sectores que ya eran competitivos. Es una consideración importante para los gobiernos que esperan utilizar la política industrial para construir nuevas industrias desde cero.
Las subvenciones a nivel de empresa están asociadas a aumentos sostenidos en la inversión de capital, pero sus efectos en productividad y producción se desvanecen rápidamente e incluso pueden revertirse tras unos años. Los incentivos a la exportación tienen poca repercusión en el rendimiento de las empresas, aunque hay indicios de que pueden reasignar recursos hacia empresas más productivas tras un periodo de ajuste.
Hay puntos brillantes. Muchos están vinculados a algunos de los objetivos políticos más recientes de la industria, como la resiliencia climática y de la cadena de valor. Al dirigirse a sectores con grandes distorsiones de mercado, como generosos margen y dependencia financiera externa, el efecto puede ser hasta cuatro veces mayor. Además, las políticas que apoyan la transición verde muestran mejoras más fuertes y duraderas en la competitividad. Y las intervenciones que se dirigen a componentes para productos finales, conocidas como la parte upstream de la cadena de suministro, parecen más eficaces que aquellas dirigidas directamente a productos finales.
Éxito esquivo
Nuestra conclusión no es que la política industrial esté equivocada. Existen razones económicas sólidas para ello en presencia de fallos de mercado. Más bien, concluimos que es mucho más difícil alcanzar los objetivos previstos de lo que la popularidad política actual de estas acciones podría sugerir. La evidencia no respalda la idea de ciclos de éxito auto-reforzados, donde el apoyo gubernamental fomenta la competencia. En cambio, vemos principalmente ganancias modestas y temporales en sectores que ya eran fuertes.
Estas pruebas plantean una pregunta clave: ¿debería la política industrial ser siquiera el primer paso correcto?
Reformas más amplias y a nivel económico suelen generar mayores ganancias. Las mejoras institucionales y regulatorias pueden aumentar la producción en industrias ineficientes hasta en un 10 por ciento a medio plazo. Esto es cinco veces mayor que el aumento de la producción a medio plazo visto tras la implementación de las políticas industriales. Las reformas financieras especialmente ayudan a las industrias con limitaciones crediticias. En términos más generales, las reformas estructurales benefician a todos los sectores, evitan los riesgos de nombrar ganadores y mejoran las perspectivas de éxito de la política industrial si se aplica.
Efectos de desbordamiento
Los gobiernos a menudo pasan por alto los efectos más amplios a nivel nacional y global. La política industrial suele reasignar recursos a entidades objetivo, lo que puede perjudicar a la economía en su conjunto si se produce a costa de actores más productivos. Además, cuando un país subvenciona un sector estratégico, otros suelen seguirlo, como muestran los datos del NIPO.
El resultado puede ser una costosa carrera armamentística globalmente ineficiente de subvenciones que deje a todos en peor situación. Por último, las medidas de política industrial pueden ser relevantes para los desequilibrios globales cuando afectan a la productividad agregada o se aplican a nivel económico para forzar el ahorro y redirigir recursos hacia superávits externos. Gestionar estos desbordamientos requerirá más cooperación internacional en un momento en que las tensiones geopolíticas dificultan cada vez más dicha cooperación.
Aunque está claro que la política industrial ha vuelto, es más difícil decir si puede aportar beneficios económicos sostenibles o a qué coste. Nuestro análisis sugiere que depende de lo cuidadosamente que se diseñen las políticas, de lo bien gobernadas que estén las instituciones implementadoras, de la fortaleza de los fundamentos de la política macroeconómica de un país y de si el mundo puede coordinarse, no tomar represalias.
