Por Santiago Urbiztondo / Fundación FIEL – Esta nota contiene una actualización de la que escribí en noviembre de 2022, en la cual examiné la evolución post-2001 de medidas sintéticas de tarifas, costos unitarios y subsidios de cinco actividades objeto directo o indirecto de la política regulatoria, período signado por un paradigma regulatorio que –más allá de una reversión parcial durante el gobierno de Cambiemos entre 2016 y 2019– puede sintetizarse como un “mecanismo costo-plus capturado por las empresas públicas”[1]. Como ilustré en esa oportunidad, dicho paradigma no sólo resultó en la aplicación de fuertes subsidios fiscales necesarios por la fijación de tarifas artificialmente bajas durante los primeros años post-Convertibilidad, sino además en un enorme aumento del costo unitario de los servicios prestados. Aquí presento los mismos indicadores sintéticos revisados y actualizados hasta 2025, de modo tal que ello permite comparar los resultados del período 2002-2023 con los del período 2024-2025, correspondientes a la primera parte de la gestión presidencial de Javier Milei y La Libertad Avanza (LLA). El contraste entre ambos períodos es muy claro, en particular por el fuerte sinceramiento tarifario y la consecuente reducción de subsidios fiscales, pero el impacto sobre la eficiencia todavía ha sido relativo.

Desde 2002, durante muchos años, la discusión pública por las tarifas en la Argentina enfatizó el nivel tarifario, que por su retraso (real y relativo a los costos) provocaba fuertes subsidios fiscales como complemento para financiar la operación de empresas públicas y los déficits inducidos en diversas empresas privadas sujetas a distinto tipo de regulación. Muchas veces el debate público se limitaba a señalar que las tarifas de los servicios públicos, y los precios mayoristas de la energía, debían aumentar para reducir el subsidio fiscal y así evitar ineficiencias tales como la aplicación de un impuesto inflacionario alto y creciente, la acumulación de deuda pública, el exceso de consumo, y poco más. En el análisis más superficial incluso se omitía considerar si el costo de los servicios públicos estaba o no vinculado con los mecanismos bajo los cuales se determinaban las tarifas y los subsidios.

En los últimos años, esta superficialidad en el análisis –que toma implícitamente a los costos como un dato exógeno y se pregunta entonces cuál debe ser el nivel de precios (regulado o libre) que lo refleje– no ha desaparecido. No existe suficiente insistencia, a mi juicio, en que el único camino viable para contar con servicios públicos eficientes y asequibles es reducir los costos de su provisión mediante mecanismos regulatorios (y desregulatorios) eficientes, que generen incentivos para la obtención de esas eficiencias productivas. En efecto, el logro de una mayor eficiencia productiva –entendida como la reducción de los costos incurridos por unidad de servicio provista con una calidad estable– continúa en un segundo plano (en el mejor de los casos) dentro de los reclamos técnicos o sectoriales de avanzar hacia esquemas que reflejen los costos y logren autofinanciamiento: implícitamente, estos reclamos apuntan a que las tarifas permitan recuperar los costos, sin cuestionar el nivel de éstos.

Se trata de una omisión grave, porque bajo distintas reglas regulatorias los costos pueden ser muy diferentes, y la ineficiencia productiva puede alcanzar dimensiones impensadas. Por simplicidad, y obviando múltiples detalles que califican cualquier caracterización superficial, pueden contraponerse como extremos posibles las reglas de tipo “costo-plus” y las de tipo “price-cap”: las primeras tienden a convalidar en las tarifas los mayores costos observados, lo cual desalienta el esfuerzo empresarial por reducirlos, mientras que las segundas tienden a independizar los precios regulados de los costos efectivos, generando así un mayor incentivo a reducir costos para lograr un mayor beneficio.

La Figura 1 representa gráficamente el supuesto implícito del debate público en el período 2001-2023, al suponer que el costo de los servicios era exógeno (y por ende, constante a lo largo del tiempo): la utilización creciente de transferencias (subsidios) del Estado a distintas empresas de servicios públicos estuvo acompañada de una reducción tarifaria real (cercana al 50% en la primera década post-2001), con los costos unitarios supuestamente constantes. Ese supuesto contenía un doble error: por un lado, no reparaba en que la fuerte reducción tarifaria real post-2001 no fue permanente, dado que hubo fuertes aumentos en la década siguiente; y por otro lado, olvidaba que la regla de ajuste tarifario también determina la evolución de los costos, que resultan mayores cuando la regulación no contiene incentivos para una operación eficiente.

Las reglas de ajuste tarifario vigentes durante casi todo el período 2002-2023 pueden resumirse así: congelar tarifas nominalmente; compensar con subsidios fiscales los mayores costos de las empresas públicas; subsidiar los combustibles que utilizan las generadoras térmicas; reconocer mayores costos vía subsidios o “precios nuevos” (para remunerar nuevas inversiones, confiscando así sutilmente las inversiones anteriores); y, cuando comenzaron a escasear los recursos públicos, aumentar las tarifas para reemplazarlos, sin ninguna regla explícita que estableciera la evolución conjunta de tarifas y subsidios de manera independiente de los costos incurridos o los caprichos de cada gestión del gobierno. En síntesis, se trató de una regla del tipo “costo plus” –donde los mayores costos, sin escrutinio ni incentivos a la eficiencia, se compensaban con tarifas o subsidios–, especialmente flexible para convalidar mayores costos en las empresas públicas (tanto AySA y Aerolíneas Argentinas como el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA), y que tampoco aseguraba la disponibilidad de ingresos futuros para financiar nuevas inversiones. Todo ello en clara oposición a una regla de tipo “price cap”, que sí premia la reducción de costos y otorga la previsibilidad mínima necesaria para realizar inversiones que sólo pueden recuperarse con ingresos tarifarios futuros[2].

Con este tipo de regla regulatoria, hubiera sido un milagro que los costos no aumentaran.

Tarifas, costos y subsidios: la situación hasta diciembre de 2023

Veamos entonces cuál fue la evolución de las tarifas (precios regulados), el costo unitario y el subsidio fiscal en los cinco casos seleccionados: Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) en el AMBA, Aerolíneas Argentinas, el transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA, la generación eléctrica y la producción de gas natural (omitiendo en ambos casos las tarifas de transporte y distribución de energía). Las tarifas se computan como un promedio ponderado, dividiendo los ingresos totales por los servicios prestados o cantidades producidas por el nivel del servicio (medido en número de clientes atendidos o cantidades provistas, según el caso); los costos unitarios, por su parte, se aproximan como los ingresos totales recibidos por las empresas y sectores examinados –tanto de parte de los usuarios por los servicios prestados (tarifas) como de parte del Estado a través de transferencias corrientes o de capital (subsidios)– divididos por esas mismas unidades de provisión o producción. Los costos así considerados omiten agregar los eventuales subsidios económicos (por ingresos totales faltantes para realizar inversiones suficientes que mantengan la calidad y cobertura de cada servicio y/o recuperen inversiones ya realizadas) o deducir la incidencia de mayores inversiones o mayores costos por aumentos de cobertura o calidad de servicios respecto de períodos previos (algo relevante en particular en el caso de AySA)[3]. En distintos casos fue necesario realizar aproximaciones e interpretar datos disponibles incompletos, por lo que se trata en general de cifras sujetas a perfeccionamiento; su eventual corrección igualmente daría lugar a ajustes de menor importancia, sin capacidad de alterar cualitativamente las conclusiones presentadas aquí.

Los valores de precios/tarifas y costos se indexan a base 100 en el año 2001, en dólares estadounidenses corrientes y en pesos constantes según el IPC del INDEC (empalmado con el IPC Congreso en el período 2007-2015). Por simplicidad, los gráficos a continuación reportan los valores en dólares estadounidenses de cada año, e incluyen la evolución en los años 2024 y 2025 para su análisis posterior.

AySA

Como se observa en el Gráfico 1, la tarifa promedio por cliente cayó de forma casi continua entre 2002 y 2013, con una breve recuperación en 2014-2017 que luego se esfumó en 2022; en 2023 la tarifa media se ubicaba 36% por debajo del nivel de 2001. El costo medio, en cambio, escaló fuertemente en todo el período –pese a una contracción parcial entre 2019 y 2021– y en 2023 estaba más de 4 veces por encima de 2001, de modo que la brecha entre tarifa y costo (resultante en un 82% del costo financiado con subsidios) mostraba uno de los mayores valores de toda la serie 2001-2023.

Gráfico 1

Aerolíneas Argentinas

Como muestra el Gráfico 2, el precio promedio del pasaje osciló con el precio del combustible (aproximado por el valor del WTI) y cerró 2023 prácticamente en el mismo nivel de 2001. El costo por pasajero, tras haberse duplicado hacia 2011-2012 y luego contraído entre 2017 y 2019, en 2023 se ubicaba 38% por encima del valor de 2001, de modo que el subsidio implícito, aunque más acotado que en otros sectores, seguía presente, alcanzando un 27% del costo total en 2023[4].

Gráfico 2

Ferrocarriles (pasajeros, AMBA)

El Gráfico 3 muestra que el valor del boleto promedio colapsó en 2002 y nunca se recuperó: en 2023 apenas alcanzaba 11% del valor real de 2001, el mínimo de toda la serie. El costo por pasajero, en cambio, llegó a casi 7 veces el nivel de 2001. De los cinco sectores examinados, éste exhibía hacia 2023 la mayor brecha tarifa-costo, con amplio margen, lo que implicaba que los subsidios superaban el 98% de los ingresos (y costos) del sector.

Gráfico 3

Generación eléctrica (MEM)

Como se observa en el Gráfico 4, el precio promedio de la energía eléctrica pagado por la demanda en su conjunto, luego de disminuir significativamente entre 2002 y 2015, alcanzó un pico en 2016-2019, retrocedió en 2020-2022 y volvió a subir en 2023, cerrando ese año 44% por encima de 2001. El costo medio (captado por el precio monómico del MEM), tras un fuerte crecimiento entre 2002 y 2011 y una relativa estabilidad desde entonces, triplicaba en 2023 el nivel de 2001, reflejando la fuerte suba de costos de abastecimiento del período previo.

Gráfico 4

Gas natural upstream

El Gráfico 5 muestra cómo, luego de su drástica reducción en 2002 y su lenta recuperación hasta 2015 –acentuada en 2016 y 2018–, el precio promedio pagado por la demanda doméstica (incluyendo la producción local y el gas natural importado) más que duplicó en 2023 el nivel de 2001. El costo medio, que había subido con fuerza hasta 2014 (quintuplicando el nivel del año 2001), se ubicaba en 2023 en torno a 3,3 veces el nivel de 2001 –todavía entre las mayores brechas proporcionales tarifa-costo del gas en toda la serie, sólo superada por la del período 2011-2015–, de modo que el 36% del costo total era financiado con subsidios del Estado.

Gráfico 5

El promedio lineal de los cinco casos hacia fines de 2023

Promediando linealmente los cinco servicios examinados (es decir, sin ponderar sus participaciones relativas en las canastas de consumo del promedio de la población), en 2023 el precio era sólo 6% mayor al del año 2001 en dólares corrientes (Gráfico 6.a) y estaba 17% por debajo del nivel de dicho año medido en pesos constantes (Gráfico 6.b), mientras que el costo medio prácticamente se cuadruplicaba en dólares (Gráfico 6.a) y se triplicaba en pesos constantes (Gráfico 6.b). Es decir, dejando de lado las distorsiones nominales propias de una economía con altísima inflación (ya sea expresando los valores en dólares corrientes o en pesos constantes), dos décadas de aplicación de reglas de tipo “costo plus con captura de empresas públicas” habían dejado, a las puertas del cambio de gobierno, tarifas prácticamente iguales a las de 2001 conviviendo con costos unitarios entre 3 y 4 veces mayores, en términos reales.

Gráficos 6.a y 6.b

Así, en franco contraste con la hipótesis implícita en los debates superficiales que omitían la ineficiencia provocada por mecanismos regulatorios de muy baja calidad –sintetizada en la Figura 1–, la realidad del período 2001-2023 se representa mejor en la Figura 2: más allá de sus vaivenes internos, el precio promedio (lineal) quedó cerca del nivel de 2001, mientras que el costo unitario real promedio (lineal) de estos servicios más que se triplicó, con el 60% del mismo pagado mediante subsidios fiscales. Al cabo de dos décadas, el abandono de las reglas regulatorias que estuvieron vigentes hasta 2001 encareció fuertemente los servicios públicos o actividades reguladas, siendo los mayores costos financiados por medio de subsidios fiscales, sin que las tarifas hubieran siquiera caído.

El subsidio fiscal agregado hasta 2023

Como se observa en el Gráfico 7, el subsidio fiscal a los servicios públicos (incluyendo energía, transporte de pasajeros y AySA), prácticamente nulo en 2001, comenzó a trepar desde 2004, llegó a un máximo cercano a US$ 26.000 millones en 2014, cayó por debajo de US$ 7.000 millones en 2019 y volvió a subir hasta US$ 14.800 millones en 2023.

Gráfico 7

El desempeño bajo la gestión de Javier Milei

Tomando 2025 como el último dato disponible de la actual gestión, el patrón observado en la evolución de precios y costos unitarios respecto del año 2023 es consistente entre sectores, aunque con matices importantes, como se observa en el Cuadro 1.

Cuadro 1

• AySA: su tarifa media aumentó entre 99% y 122%, mientras que su costo medio cayó entre 66% y 69% (según el deflactor utilizado), mostrando tanto una fuerte recomposición tarifaria como el ajuste más marcado de los cinco casos en materia de reducción de costos (lo cual, como señalé en Urbiztondo (2025), fue resultado centralmente de una fuerte reducción en la inversión, no de los costos operativos). De este modo se eliminó por completo la enorme brecha entre tarifas y costos de 2023, año en que el 82% de los ingresos totales de AySA provenían de subsidios.
• Aerolíneas Argentinas: el precio medio de los pasajes cayó entre 4% y 14% (según el deflactor usado), mientras que el costo unitario bajó entre 34% y 41%. Esto indica que la eliminación del subsidio recibido por la empresa en 2023 –equivalente entonces al 27% de sus ingresos totales– se logró sin reducir inversiones ni calidad de servicio, siendo principalmente resultado de un aumento de la eficiencia interna.
• Ferrocarriles de pasajeros en el AMBA: la tarifa subió entre 152% y 180%, con una reducción del costo medio de entre 19% y 27% (según el deflactor usado). Dado que esta reducción de costos en 2024-2025 es bastante menor al aumento de costos observado en las décadas previas, la mayor eficiencia luce insuficiente; a la vez, el fuerte aumento tarifario parte de un valor inicial muy bajo, de modo que la brecha con el costo (95% de los ingresos totales proviene de subsidios) sigue siendo, de lejos, la más amplia de los cinco casos.
• Electricidad (MEM): el precio de la energía en el MEM aumentó entre 45% y 62%, mientras que el costo medio no se modificó sustancialmente (varió entre -3% y +8% según el deflactor usado). En tal sentido, por el momento no hubo una clara reducción del costo de la generación eléctrica, siendo el aumento del precio de la energía trasladado a la demanda el vehículo para cerrar la brecha entre precios y costos.
• Gas natural upstream: el precio no se modificó sustancialmente (varió entre +2% y -9%), mientras que el costo medio cayó sustancialmente (entre 28% y 35%), reduciendo en más de dos terceras partes la brecha entre precios y costos de 2023 (los subsidios pasaron de representar el 36% al 11% del costo total). En efecto, el ajuste tarifario del gas ya estaba mayormente hecho hacia 2023, y la novedad de 2024-2025 fue la moderación del costo medio producto del incremento en la producción doméstica que pudo volcarse al mercado interno, gracias al aumento en la capacidad de transporte incorporado con el gasoducto Perito Moreno en el segundo semestre de 2023 y a las menores importaciones de gas de Bolivia y GNL en el invierno que ello permitió posteriormente.
• Finalmente, considerando en el agregado lineal de los cinco sectores, los precios subieron en promedio entre 55% y 72%, mientras que los costos unitarios cayeron entre 28% y 35% (según se consideren valores en pesos constantes o en dólares corrientes). La brecha tarifa-costo se cerró así simultáneamente por ambos lados, con una caída en la participación de los subsidios en el costo total desde el 60% en 2023 hasta el 23% en 2025 –consistente, además, con la caída del subsidio fiscal agregado (Gráfico 7), de unos US$ 14.800 millones en 2023 a US$ 9.100 millones en 2024 y US$ 6.300 millones en 2025 (−57% en dos años).

Comentarios finales

Luego de exponer estos datos estilizados, donde salta a la vista un claro contraste entre la evolución de los precios y los costos unitarios en el período 2024-2025 respecto de la evolución observada en el período 2002-2023, surge naturalmente la siguiente pregunta: ¿cuáles fueron, específicamente, los cambios en la gestión de las empresas públicas y en las reglas de juego más generales –los marcos regulatorios, la legislación sectorial, resoluciones ministeriales, etc.– que dieron lugar, bajo el gobierno de Milei, no sólo a la recomposición tarifaria (fundamentalmente un resorte de la voluntad de la administración de turno, partiendo de la intervención arbitraria y cortoplacista del período previo) sino también a la reducción de costos? ¿Denota esa reducción de costos observada hasta aquí fuertes mejoras de la eficiencia en la operación de cada actividad, propias de la vigencia de un nuevo paradigma regulatorio, o todavía ello no puede establecerse, requiriéndose mayor tiempo y detalle analítico?

Tal cuestionamiento, aunque fundamental, excede el alcance de esta nota. Debe apuntarse, de todas formas, que profundizar esa evaluación exige ir más allá de los resultados observados durante 2024-2025, los cuales difícilmente puedan capturar mejoras de eficiencia que sólo serán alcanzables tras el restablecimiento pleno de un conjunto de reglas eficientes –y de las conductas asociadas a ellas–, cuya maduración no puede ser inmediata. En todo caso, al cabo de los dos años y medio transcurridos bajo la nueva administración, resulta claro que el gobierno de Milei produjo una desregulación de amplitud inédita en varias áreas de la economía, así como también una recomposición fiscal y tarifaria que cerró buena parte de la brecha entre tarifas y costos heredada de dos décadas de reglas de “costo plus con captura de empresas públicas”. Pero el eje institucional de la reforma regulatoria –el desarrollo de una nueva cultura regulatoria con reglas previsibles y mecanismos de ajuste creíbles– está todavía en una etapa incipiente, y su visibilidad varía de un sector a otro. Por ello, una evaluación de más largo plazo de la nueva política regulatoria bajo el gobierno de Milei debe realizarse en un plazo mayor, siendo el análisis presentado aquí solamente sugestivo de una modificación importante del patrón de creciente ineficiencia (productiva y asignativa) observado previamente.

En todo caso, los datos de tarifas y costos son elocuentes: en términos reales, los servicios públicos y actividades ilustradas en esta nota habían llegado a 2023 siendo mucho más caros que en 2001, aunque se pagaran tarifas iguales o menores que las de entonces, debido a que esas tarifas menores no surgían de una mayor eficiencia de las empresas prestatarias sino de imposiciones arbitrarias, disociadas de los costos y sin ningún control ni previsibilidad. Estas imposiciones introducían incentivos incorrectos –en contra de decisiones tendientes a una mayor eficiencia operativa y a la realización de inversiones– y favorecían la captura de rentas regulatorias por parte de los grupos de interés que, entre 2002 y 2023 y en distinta medida, se hicieron del control real (aunque no formal) de las empresas públicas. Lo ocurrido en 2024-2025, aún sin un análisis profundo de las decisiones e innovaciones introducidas en cada caso, muestra un movimiento simultáneo de precios regulados (o liberalizados) al alza y de costos unitarios a la baja en la mayoría de los sectores: la dirección correcta, aunque todavía sin los efectos alcanzables con una regla eficiente, estable y previsible.

En definitiva, no debe perderse de vista, como sí ocurrió en los debates superficiales de las décadas anteriores, que sólo diseñando y aplicando reglas exigibles para sostener costos menores en el tiempo –y no sólo en una coyuntura de ajuste– podrán tenerse tarifas menores de forma sostenible en el tiempo.

[1] Urbiztondo, S.: “Tarifas, costos y eficiencia de los servicios públicos”, Indicadores de Coyuntura 646, noviembre 2022.

[2] Los fundamentos de esta descripción respecto de las características regulatorias están desarrollados en diversas notas publicadas a lo largo del tiempo en esta revista. También, parcialmente, en Urbiztondo, S.: “La regulación

[3] La distinción entre costos operativos y costos totales de AySA está tratada en Urbiztondo, S.: “La normalización de AySA y su privatización en 2026”, Indicadores de Coyuntura 677, Agosto 2025.

[4] La fuerte caída de pasajeros durante la pandemia (2020) generó un salto extraordinario en el costo promedio y en la incidencia del subsidio, dado que buena parte de los costos de Aerolíneas —en particular el laboral— es relativamente fija.