Escribe Chad P. Bown – Las economías en desarrollo necesitarán ayuda para navegar el creciente número de sanciones y controles de exportación

La Organización Mundial del Comercio (OMC) está luchando por definir su papel en un clima geopolítico que cambia rápidamente. El sistema multilateral ahora está vadeando las implicaciones tanto de las guerras comerciales como de las guerras reales. La OMC tendrá la suerte de ayudar a los países a mantener el statu quo, y mucho menos facilitar una mayor liberalización del comercio en el corto plazo.

El resurgimiento de las restricciones a la exportación —prohibiciones, controles y sanciones— es una esfera particularmente preocupante para el sistema de comercio basado en normas. Las políticas que acaparan los titulares están apareciendo en una variedad de contextos novedosos. Esas políticas a veces empujan a los interlocutores comerciales a responder con medidas adicionales, a menudo en conflicto con otras normas de la OMC, para protegerse de la exposición a futuras restricciones. Esto corre el riesgo de una espiral descendente.

La OMC debería seguir alentando a los Miembros a limitar el uso de restricciones a la exportación y a mantenerlas selectivas y temporales cuando deban aplicarse los límites a las ventas. Pero la OMC también tiene que avanzar en esferas nuevas e incómodas y hacer más, especialmente para proteger a los países más vulnerables del sistema de comercio.

Los ejemplos abundan

Las restricciones a la exportación no son nuevas. La preocupación es que pueden estar aumentando en gravedad. Algunos ejemplos, que se derivan de diversos factores desencadenantes, ilustran los numerosos desafíos que enfrenta la OMC.

En respuesta al aumento de los precios de los productos básicos en 2007–11, los países restringieron las exportaciones de una variedad de productos agrícolas. Esto elevó aún más los precios mundiales, contribuyendo a la inseguridad alimentaria. Un resultado positivo de las políticas fue el lanzamiento del Sistema de Información sobre el Mercado Agrícola (AMIS) por los ministros de agricultura del Grupo de los Veinte (G20), que ha llevado a un mejor monitoreo de las reservas mundiales de alimentos. Si bien las restricciones a la exportación en la agricultura siguen siendo una preocupación perpetua, dado que el mundo se enfrenta a crisis climáticas y de otro tipo, esa información ha reducido la incertidumbre y limitado los ciclos autoperpetuados de restricciones a la exportación de productos agrícolas en el período transcurrido desde entonces, a pesar de los múltiples casos de presiones para hacerlo, incluida la pandemia de COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania.

Históricamente, China ha utilizado diversas políticas para restringir las exportaciones de materias primas y otros insumos críticos, a veces en respuesta a presiones temporales sobre los precios en el país. Al desviar los suministros a los mercados internos, tales restricciones dieron un subsidio implícito a las industrias transformadoras de China, proporcionándoles una ventaja sobre sus competidores extranjeros. China lo hizo a pesar del compromiso contraído como parte de su adhesión a la OMC en 2001 de no restringir las exportaciones. Perdió dos disputas formales de la OMC sobre el tema y enfrentaba una tercera en 2016 antes de que Estados Unidos abandonara por completo su uso del sistema de solución de diferencias.

En abril de 2021, India prohibió repentinamente las exportaciones de vacunas COVID-19. La motivación de salud pública era comprensible: India estaba pasando por una ola repentina e inesperada de infecciones en casa. El problema es que las instalaciones de producción de la India, que han sido subvencionadas por entidades extranjeras, incluida la Fundación Bill y Melinda Gates, han prometido exportar cientos de millones de dosis a COVAX, el brazo multilateral de desembolso creado para entregar vacunas a docenas de países de bajos ingresos. Esas exportaciones se detuvieron, dejando a COVAX en un lugar alto, y la financiación internacional que podría haberse destinado a apoyar la producción acelerada de vacunas en otros lugares fue efectivamente requisada.

Rusia armó las exportaciones de gas natural en 2022. Junto con su invasión de Ucrania, Rusia retuvo los envíos de energía a Europa a través de sus gasoductos, creando presión político-económica para los países que dependen de su gas. Al darse cuenta de las implicaciones de tal vulnerabilidad, la respuesta en otros lugares ha sido promulgar políticas para reducir el abastecimiento de productos igualmente críticos de “países de interés”. El ejemplo más destacado hasta la fecha fue la decisión de Estados Unidos en la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 de ofrecer incentivos de crédito fiscal discriminatorios en un intento de cambiar el abastecimiento de insumos para baterías en vehículos eléctricos fuera de Rusia y China, lo cual es costoso, dado que es donde tiene lugar la mayor parte de la producción actual.

Por último, los Estados Unidos y otras economías industrializadas han impuesto controles a la exportación de productos de alta tecnología, con el argumento de que tales medidas son necesarias para proteger la seguridad nacional. A veces estas medidas se han impuesto ex post, como después de un acto de guerra. Muchos países prohibieron las exportaciones de productos de alta tecnología a Rusia, por ejemplo, en un intento de poner fin a la guerra. Otras veces, los controles de exportación se imponen de manera proactiva. Japón y los Países Bajos, por ejemplo, acordaron con Estados Unidos restringir conjuntamente las exportaciones de equipos utilizados para la producción de semiconductores de nodo avanzado en respuesta a la política de “fusión militar-civil” del presidente chino Xi Jinping.

Reglas débiles y experiencia limitada

Las normas de la OMC que podrían limitar el uso nacional de restricciones a la exportación son relativamente débiles.

El artículo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), por ejemplo, permite excepciones para “prohibiciones o restricciones a la exportación aplicadas temporalmente para prevenir o aliviar la escasez crítica de productos alimenticios u otros productos esenciales para la parte contratante exportadora” (sin cursivas en el original). Pero los “productos esenciales” no están definidos. Además, el artículo XXI establece una excepción de seguridad nacional que permite a los países invocar políticas y justificarlas según sea necesario para proteger intereses esenciales de seguridad.

En la práctica, el sistema multilateral de comercio que se desarrolló durante la Guerra Fría nunca tuvo que lidiar realmente con cuestiones difíciles relacionadas con los controles de exportación, los adversarios militares y las sanciones conexas. Esos problemas habían desaparecido en su mayoría cuando países como China (2001) y Rusia (2012) se unieron a la OMC, hasta ahora.

Entonces, ¿cómo puede la OMC desempeñar un papel más útil?

Fuera del ámbito de la seguridad nacional, los gobiernos a menudo implementan nuevas restricciones a la exportación cuando carecen de información y temen una escasez en el mercado. Por consiguiente, la OMC debería alentar nuevas iniciativas de vigilancia del mercado y transparencia, como la AMIS, siempre que sea posible para reducir la aparición de esos casos.

La cuestión es más difícil para las medidas de política motivadas por preocupaciones relacionadas con la seguridad. Las resoluciones jurídicas que han resultado de países que impugnan tales acciones a través de la solución formal de diferencias de la OMC han hecho poco más que ejercer una presión adicional sobre un sistema multilateral ya estresado. En lugar de litigar, en una declaración reciente ante la OMC, los Estados Unidos han sugerido que los interlocutores comerciales perjudicados formulen lo que se denomina alegaciones de “no infracción”.

La idea es que, después de que un país invoca la defensa de la seguridad nacional para su política, la disputa podría pasar inmediatamente a arbitraje, con concesiones hechas para “reequilibrar” el comercio. El resultado seguiría el principio de reciprocidad de la OMC: si un país busca restringir sus exportaciones, entonces la expectativa debería ser que los socios comerciales hagan lo mismo. Tales represalias tendrían el beneficio de diseño de prevenir una mayor escalada.

Este costo crearía incentivos adicionales para desalentar el uso excesivo de restricciones a la exportación con fines de seguridad nacional en primer lugar. Especialmente si este paso al arbitraje se hiciera rápidamente, en lugar de esperar años para que se desarrollara el proceso legal normal de la OMC.

Nuevas vulnerabilidades

La variedad de sanciones y controles de exportación que han surgido en el contexto de la invasión rusa de Ucrania tienen serias implicaciones para las economías en desarrollo “no alineadas”. ¿Cómo puede la OMC ayudar a los países con limitaciones de capacidad a navegar en este nuevo entorno? En principio, es probable que muchos países quieran mantenerse neutrales. En la práctica, se necesitan medidas para evitar que los países hagan algo mal sin darse cuenta y se enfrenten a sanciones en forma de sanciones secundarias. Tres casos diferentes ilustran la complejidad de la cuestión.

Primero, considere los alimentos y fertilizantes, para los cuales Rusia es un importante proveedor global. Sacar el trigo ruso, por ejemplo, de los mercados mundiales dañaría la seguridad alimentaria mundial. Desde el principio, los países sancionadores intentaron dejar claro que estaba legalmente bien comerciar con esos productos. Para estos y otros bienes humanitarios, habría excepciones en las sanciones.

En segundo lugar, el comercio de petróleo crudo y productos derivados del petróleo es más complicado. Retirar los suministros de energía rusos de los mercados mundiales aumentaría los precios y presionaría a la economía global, por lo que las economías del Grupo de los Siete (G7) desarrollaron un plan para alentar a los países a comprar tales productos rusos, pero solo si las transacciones caían por debajo de un límite de precios. Seguir ese proceso es complicado. Los países compradores potenciales deben mantenerse al día con más información. El nivel de precio máximo podría cambiar. Pero el diferencial entre los países capaces de realizar transacciones a ese precio, muy por debajo del precio de acceso a la energía de otras fuentes, podría ser bastante sustancial económicamente, y por lo tanto vale la pena, desde la perspectiva de su desarrollo económico.

En tercer lugar, hay otros productos de doble uso cuyo comercio está estrictamente controlado. Tomemos insumos de alta tecnología, como semiconductores, que a menudo son bastante pequeños, incrustados en otras cosas y que pueden tener fines tanto civiles como militares (“de doble uso”). Cuando Estados Unidos envía un producto controlado por exportación a un tercer país, según la ley estadounidense, a ese país a menudo se le impide reexportar ese bien a otro lugar, como a Rusia o a usuarios finales de proveedores militares específicos en Rusia.

Sin embargo, las empresas de terceros países a menudo se enfrentan a fuertes incentivos económicos para participar en el arbitraje y facilitar ese comercio después de todo. Pero si su propio gobierno no es parte de la coalición que impone las sanciones, es posible que no entiendan todas las consecuencias de participar en esas transacciones.

Es probable que estos países necesiten ayuda para comprender tanto sus derechos como las compensaciones que enfrentan por sus elecciones. Sus gobiernos pueden, por ejemplo, querer establecer procedimientos nacionales de control para evitar que sus empresas reexporten dichos productos. Por otro lado, sin acceso a un abogado, pueden cumplir en exceso. No comerciar donde es legal también tiene un costo.

Cuidando a los más vulnerables

El sistema de la OMC puede ayudar aprovechando su propia experiencia.

En primer lugar, la OMC ha venido apoyando el comercio de las economías en desarrollo mediante la reducción de los obstáculos burocráticos mediante el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio. Podría trabajar de manera análoga con los funcionarios fronterizos para ayudar a sus miembros a cumplir con las sanciones. Porque al final, el cumplimiento de las sanciones, incluso si eso significa detener un poco el comercio a través de una barrera regulatoria, significa mantener el flujo del resto del comercio del país, ya que no será penalizado a través de sanciones secundarias.

En segundo lugar, está la cuestión de la imparcialidad, con las lecciones aprendidas de la organización hermana de la OMC, el Centro de Asesoramiento Legal en Asuntos de la OMC (ACWL). Al proporcionar asistencia jurídica altamente subvencionada a los países pobres, el ACWL ha apoyado los esfuerzos de los países por seguir las normas de la OMC y los ha representado en docenas de procedimientos formales de solución de diferencias de la OMC durante más de 20 años.

Además, el ACWL ha establecido reglas de gobernanza para abordar posibles preocupaciones sobre conflictos de intereses. El ACWL tiene un sistema que le permite apoyar a una economía en desarrollo como reclamante en un caso y luego a una economía en desarrollo separada en un caso diferente en el que el primero es el demandado. Por lo tanto, la ACWL ha descubierto cómo proporcionar asesoramiento legal sólido, mantenerse al margen de la política e incluso a veces apoyar a los litigantes con posiciones políticas políticamente impopulares (al igual que en el contexto interno, cuando los defensores públicos deben representar a clientes acusados de actos atroces).

Por supuesto, proporcionar asistencia jurídica subvencionada para el cumplimiento de las sanciones o el control de las exportaciones sería políticamente delicado. Pero para los países con capacidad limitada y pocos recursos, ignorar el problema podría tener graves consecuencias económicas. En el nuevo mundo geopolítico con más sanciones y controles de exportación, el entorno comercial inevitablemente se vuelve más caro y legalista. Para seguir comerciando en apoyo de su desarrollo económico, las economías de mercados emergentes necesitarán aún más asesoramiento jurídico.

Otros contextos

El contexto ruso es complicado, pero es sólo uno. Más allá de los actos de guerra, se vuelve aún más complejo cuando el tema recurre, por ejemplo, a los controles de exportación motivados por los intentos de prevenir futuros conflictos. Imagine problemas similares con respecto a los controles de exportación que afectan las ventas a China.

Estas son las preocupaciones a las que se enfrenta actualmente gran parte del mundo y gran parte de los Miembros de la OMC. La OMC no puede interferir con los países que aplican políticas en nombre de su seguridad nacional. Sin embargo, puede hacer más para ayudar a los transeúntes inocentes a seguir siendo espectadores inocentes, para preservar y promover los beneficios de la globalización.

Chad P. Bown es el Reginald Jones Senior Fellow en el Peterson Institute for International Economics.

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