La presión tributaria de 2021 fue similar a la de 2020
En 2021 la recaudación de impuestos nacionales recolectados por AFIP aumentó 66% i.a. Esta suba representó un incremento de casi 12 p.p. en términos reales, que si bien más que compensó la caída real de 7 p.p. de 2020, en términos del producto no habría registrado una suba respecto del año anterior debido al fortísimo incremento del PIB nominal[1]. De esta forma, en 2021 la presión tributaria de impuestos nacionales (incluyendo también aquellos no recaudados por AFIP) se habría ubicado en 24,5% del PIB, nivel similar al de 2020. Obviamente, esto excluye la recaudación del Aporte Solidario y Extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia; en caso de incluirlo, la presión tributaria de impuestos nacionales habría mostrado un crecimiento de 0,5 p.p. del PIB en 2021 en relación a 2020.
Sin embargo, detrás de la “estabilidad” con relación al producto que mostraron los tributos que rigen a nivel nacional en 2021, se observaron fuertes heterogeneidades al interior de la dinámica de los mismos.
Por un lado, los impuestos -todos los tributos que excluyen gravámenes sobre el comercio exterior y contribuciones a la seguridad social- aumentaron 61,5% i.a. (+9 p.p. en términos reales) pero retrocedieron en 0,4 p.p. del producto. Esta baja se explica centralmente por tres impuestos: Ganancias, Bienes Personales y el impuesto PAIS.
En el primer caso, la recaudación del impuesto a las Ganancias cayó en 0,2 p.p. del PIB (aunque mostró un alza de casi 8 p.p. en términos reales), donde influyó parcialmente el incremento de las deducciones sobre los trabajadores en relación de dependencia en la segunda parte del año. En el caso de Bienes Personales, la elevada base de comparación que dejó la suba realizada en 2020 provocó que el incremento nominal registrado en la recaudación de 2021 (+34% i.a.) redunde en una reducción de otro 0,1 p.p. del producto. Finalmente, el endurecimiento de las restricciones cambiarias (la compra de billetes en el mercado oficial y los pagos externos con tarjetas cayeron 58% i.a. en los primeros 10 meses) y la moderada depreciación del tipo de cambio oficial erosionaron la recaudación del impuesto PAIS, que también retrocedió en 0,2 p.p. del PIB.
Estas reducciones estuvieron parcialmente compensadas por la recaudación de IVA, que aumentó em 0,2 p.p. del PIB (donde influyeron fuertemente las importaciones por el IVA aduanero) y de los impuestos sobre los combustibles, que se incrementó en 0,1 p.p. del PIB.
A la mencionada baja en el peso de los impuestos sobre el producto, en 2021 se sumó el retroceso del peso de los aportes y contribuciones a la seguridad social en el PIB. Los recursos con destino a los sistemas de seguridad social cayeron en 0,3 p.p. del producto (pese a que aumentaron 4,5 p.p. en términos reales) principalmente producto de dos factores. En primer lugar, por la dinámica de la base imponible (masa salarial) en función del “timing” de las paritarias, ya que las negociaciones salariales comenzaron 2021 guiándose por una pauta oficial que rápidamente se vio desbordada por la inflación y fueron reabiertas en la segunda parte del año -de hecho, la recaudación de estos recursos fue de menor a mayor, creciendo 28% i.a. en el primer trimestre y 67% i.a. en el último-. En segundo lugar, la vigencia de exenciones dispuestas a lo largo del año.
Las reducciones en impuestos y contribuciones a la seguridad social, que conjuntamente sumaron 0,8 p.p. del producto, fueron totalmente compensadas por el fortísimo salto en los recursos del comercio exterior. La recuperación de los volúmenes comerciados y el significativo salto de precios internacionales impulsaron la recaudación de estos gravámenes (pese a la moderada depreciación cambiaria oficial), que se incrementó en 127% i.a. (+53% real) y mostró una suba de 0,8 p.p. del PIB (liderados por retenciones, con un alza de 0,7 p.p.).
La fuerte suba nominal (y real) con estabilidad en términos del producto que mostraron los impuestos nacionales se replicó en el caso de los impuestos provinciales, que habrían alcanzado 5% del PIB. La recaudación de los tributos que rigen a nivel subnacional (que explican la quinta parte de la presión tributaria total) habría aumentado casi 14 p.p. en términos reales en 2021 (+70% i.a.) mostrando apenas un leve incremento en relación al producto. El principal impuesto, Ingresos Brutos (tres cuartas partes del total de impuestos provinciales), habría exhibido un alza cercana al 66% i.a., por encima del IVA DGI que rige a nivel nacional, pero manteniéndose en torno del nivel de 2020 (3,8% del PIB). El tributo que se destacó a nivel subnacional en 2021 es el Impuesto a los Sellos, que habría aumentado por encima del 100% i.a. (y por encima del 150% i.a. en el caso de CABA). El resto de los tributos (patentes, inmobiliario y otros) habrían crecido en torno de 67% i.a., manteniéndose en términos del PIB.
De esta forma, la presión tributaria consolidada (impuestos nacionales y provinciales) se habría ubicado en 29,5% del PIB en 2021, nivel similar al de 2020.
Como fue mencionado, la fuerte suba nominal de la recaudación (nacional y provincial) no alcanzó a sobrepasar al incremento del PIB nominal, redundado en la antedicha estabilidad de la presión tributaria en 2021. Algo similar, pero en sentido inverso, ocurrió en 2020: la recaudación consolidada (nacional y provincial) se redujo más de 7 p.p. en términos reales, pero esto implicó una suba de la presión tributaria debido al moderado incremento nominal que registró el producto. Esto efectos indican que en los últimos dos años el análisis de la presión tributaria está parcialmente distorsionado por el “denominador” (PIB nominal), producto del fuerte desplome con rápido rebote posterior de la actividad.
En este sentido, para “limpiar” este efecto, y también para analizar globalmente los impactos de política tributaria aplicados en 2020-2021, conviene complementar el análisis comparando lo sucedido en el último bienio en forma conjunta.
En relación a 2019, la presión tributaria mostró un aumento de 1,3 p.p. del PIB (o 1,8 p.p. del PIB si se incluye el Aporte Solidario), producto del aumento de 1,1 p.p. en los impuestos nacionales y 0,2 p.p. en los tributos provinciales.
En el caso de los impuestos nacionales, el aumento estuvo liderado principalmente por las modificaciones normativas implementadas a fin de 2019: la recaudación de retenciones, Bienes Personales e impuesto PAIS explican prácticamente la totalidad de la suba en la presión tributaria de impuestos nacionales en 2020-2021. Por su parte, Ingresos Brutos -suspensión del Pacto Fiscal mediante- explica toda la suba que mostraron los impuestos provinciales (+0,2 p.p. del PIB), ya que la dinámica que Sellos tuvo en 2021 se ve compensada por la caída que mostró en 2020.
En términos globales, la presión tributaria aún se ubica 2 p.p. por debajo del valor máximo alcanzado (2015) pero es casi 5 p.p. superior a la de hace 15 años atrás y es de las más elevadas en términos regionales (ubicándose 5 p.p. por debajo del promedio de la OCDE pero 6 p.p. por encima de la región).
Hacia adelante, la presión tributaria encontrará dificultades para continuar aumentando. En primer lugar, porque si bien es esperable una recuperación de la recaudación de la Seguridad Social (principalmente por el efecto “arrastre” de 2021) y una suba de impuestos provinciales, los recursos del comercio exterior tienen riesgos a la baja. En segundo lugar, porque nuevas alzas normativas en los impuestos nacionales (80% de la presión tributaria global) deben ser aprobadas en el Congreso, donde la paridad de fuerzas hace prever dificultades en este sentido.
Finalmente, cabe señalar que más allá del análisis del nivel de presión tributaria (que es histórica y regionalmente elevado), que concierne a un indicador agregado, es también relevante indagar respecto de la carga tributaria efectiva (especialmente considerando los elevados niveles de informalidad), de su distribución sectorial, social y regional, y de la eficiencia y progresividad de nuestro sistema impositivo.
