La fragmentación geoeconómica es cada vez más una realidad

Gita Gopinath es la primera subdirectora gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI) desde el 21 de enero de 2022.

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Escribe Gita Gopinath – Me gustaría dar las gracias al Instituto de Kiel por el Premio Bernhard Harms. Me siento honrada de recibir un premio que defiende la erudición en economía internacional y relaciones globales.

Este tipo de estudios es de vital importancia en un momento en que los países se están distanciando cada vez más. La pandemia de Covid-19 y la guerra de Rusia en Ucrania han aumentado la preocupación por los riesgos inherentes a un mundo profundamente interdependiente. La pandemia interrumpió las cadenas de suministro y provocó escasez y aumentos repentinos de precios, lo que planteó dudas sobre la fiabilidad del comercio mundial. La guerra desencadenó una grave crisis energética y expuso las vulnerabilidades de la interdependencia. Mientras tanto, crecen las tensiones entre las dos economías más grandes del mundo: Estados Unidos y China.

En este entorno, las relaciones económicas mundiales están cada vez más dictadas por consideraciones de seguridad: la seguridad de las cadenas de suministro y la seguridad de las naciones. Es comprensible que los responsables de la formulación de políticas tengan más en cuenta la resiliencia en su toma de decisiones. Sin embargo, las políticas equivocadas podrían dañar gravemente la prosperidad y, de hecho, debilitar la seguridad.

En mi conferencia sobre “Europa en un mundo fragmentado”, expondré tres puntos generales basados en la investigación que acabamos de publicar hoy. La primera es que la fragmentación geoeconómica es cada vez más una realidad. Desde el inicio de la guerra en Ucrania, el comercio dentro de un bloque de países políticamente alineados ha crecido casi 1/<> puntos porcentuales más rápido que el comercio entre bloques. La segunda es que la Unión Europea está especialmente expuesta a la fragmentación, pero está especialmente preparada para hacerle frente. La gran y diversa composición de la UE en países avanzados y de mercados emergentes proporciona el alcance y la escala necesarios para apoyar las cadenas de suministro con sede en Europa. La tercera es que, para aprovechar las características únicas de la UE, un enfoque singular de los responsables políticos de la UE debería ser profundizar en el mercado único junto con la defensa de un sistema de comercio mundial basado en normas.

#1 El FMAM es cada vez más una realidad.

Comencemos con la creciente realidad de la fragmentación geoeconómica. La participación del comercio mundial en el PIB mundial se ha mantenido relativamente estable. Esto puede llevar a la conclusión de que toda esta charla sobre la fragmentación es mucho ruido y pocas nueces.

Pero esa sería la conclusión incorrecta. Si bien el comercio global como porcentaje del PIB no ha cambiado mucho, se han producido cambios significativos en las relaciones comerciales bilaterales subyacentes.

Un claro ejemplo es Europa y la energía. La dependencia exterior global de la UE de la energía ha cambiado poco, pero el lugar donde compra ha cambiado drásticamente. Tras la invasión rusa de Ucrania, la UE redujo sus importaciones directas de gas ruso de más del 20 % de las importaciones totales de gas en 2020 a alrededor del 5 % en el primer semestre de 2023, al tiempo que aumentó sus importaciones de Estados Unidos y Noruega en cantidades sustanciales.

Esta reorganización, aunque claramente necesaria, ha tenido un precio. Los precios mayoristas del gas en la UE son ahora aproximadamente el doble que antes de la invasión rusa y son considerablemente más altos que los de Estados Unidos.

Esta remodelación de las cadenas de suministro es un fenómeno más general. El crecimiento del comercio se ha desacelerado en todas partes. El comercio dentro de un bloque de países políticamente alineados se ha reducido a la mitad desde el 3 por ciento anterior a la guerra. Sin embargo, el comercio entre bloques que no están alineados políticamente se ha desacelerado mucho más, disminuyendo del 4 por ciento antes de la guerra a alrededor del 0 por ciento. En términos netos, esto genera un crecimiento 1,5 puntos porcentuales más rápido en el comercio dentro de los bloques que entre bloques.

Las cadenas de suministro también parecen estar alargándose a medida que el comercio se desvía a través de los países vecinos, a menudo sin cambiar el país de origen o el destino final.

Tomemos a Rusia, por ejemplo. Las exportaciones de los países vecinos de la UE y Ucrania han caído drásticamente, incluso en un 75 por ciento para Finlandia y en un 100 por ciento para Ucrania, incluso cuando las exportaciones a Rusia desde varios otros países vecinos, como China y Kazajistán, se han más que duplicado. Incluso se han quintuplicado en el caso de Armenia.

La evidencia de un alargamiento similar de las cadenas de suministro debido a la reorientación del comercio a través de los países vecinos también es evidente para los países vecinos de China y Estados Unidos.

También hay señales claras de que la inversión extranjera directa (IED) mundial, incluida la de la UE, se está segmentando a lo largo de líneas geopolíticas. En la última década, el destino de la IED mundial se ha visto impulsado cada vez más por la cercanía geopolítica en comparación con la proximidad geográfica. Este es el caso, en particular, de la IED dirigida a sectores estratégicos o en los que el país receptor es un mercado emergente.

En el caso de Europa, la salida de IED de los países de la UE se ha vuelto más sensible a la distancia geopolítica desde 2017. De hecho, la fragmentación de los flujos de IED hacia el exterior de la UE comenzó poco después de la crisis de la deuda de la zona del euro. Si bien la IED de fuera de la UE hacia países alineados geopolíticamente se recuperó con fuerza, la recuperación hacia otros países fue muy débil y los flujos han disminuido aún más desde 2018.

El cambio en el patrón del comercio y la IED se debe no solo a los deseos de las empresas de aumentar su resiliencia, sino también a un aumento considerable de las restricciones transfronterizas.

El número de medidas perjudiciales para el comercio ha ido en aumento y supera con creces las medidas de liberalización. En lo que va del año, se han anunciado 750 medidas liberalizadoras contra casi 2.900 medidas perjudiciales, incluidos subsidios a la producción y las exportaciones, así como aranceles. Esto es casi el triple del número de medidas dañinas anunciadas en 2019.

Algunas de estas políticas se dirigen directamente al comercio, mientras que otras son medidas transfronterizas. Esto incluye el apoyo fiscal y financiero a sectores específicos y las prescripciones en materia de contenido nacional que benefician a las industrias nacionales.

La UE no es solo un espectador: también está imponiendo sus propias políticas con una dependencia particular de las medidas de apoyo financiero. El monto de la ayuda estatal aprobada a las empresas privadas ha aumentado de un promedio del 1 % del PIB de los países miembros en 2019 al 2,3 % del PIB en 2021, con una amplia dispersión entre los países que oscila entre el 0,7 % del PIB en Irlanda y el 4,6 % en Malta.

Por lo tanto, es evidente que la fragmentación geoeconómica es una realidad, y esto afecta a todos los países, cada uno de manera diferente. Esto me lleva al segundo punto.

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#2 Europa está especialmente expuesta a la fragmentación, pero está especialmente preparada para hacerle frente.

La UE está muy abierta al comercio, lo que la hace especialmente vulnerable a las perturbaciones comerciales. La proporción del comercio exterior de fuera de la UE en el PIB de la UE, que superó el 40 % en 2021, supera a la de los Estados Unidos e incluso a la de China, a pesar de tener un tamaño económico más o menos similar.

La UE también es más abierta en términos de entrada y salida de IED que otras regiones. El volumen de IED de fuera de la UE se situó en más del 90% del PIB en 2021, considerablemente mayor que el de China y Estados Unidos.

La dependencia directa de la UE de países que no están políticamente alineados con la UE, sobre la base de la votación de la ONU sobre la Resolución sobre Ucrania de 2022, también es alta. Alrededor del 40 por ciento de las importaciones de fuera de la UE proceden de países no alineados con la UE y sería difícil acceder a alrededor de la mitad de esas importaciones a través de proveedores alternativos. Esto incluye algunos recursos naturales esenciales para la transición ecológica que tienden a concentrarse geográficamente y algunos productos intermedios manufacturados, como los semiconductores avanzados, para los que es difícil reemplazarlos rápidamente.

La dependencia indirecta de la UE de países con los que no está políticamente alineada es aún mayor en algunos casos importantes. Tomemos, por ejemplo, la dependencia de la UE de China. La importancia de China como fuente última de insumos para la producción y como mercado final para los productos fabricados en la UE ha seguido aumentando, incluso para la fabricación.

En el caso del sector automovilístico con sede en la UE, China proporciona el 10 por ciento del valor añadido final y es el mercado final para el 7 por ciento de los automóviles fabricados en la UE. Ambas participaciones son más del doble de lo que eran hace una década.

Dicho esto, si bien la UE está especialmente expuesta a las perturbaciones del comercio y la IED, también puede estar especialmente bien situada para aumentar la resiliencia. La gran y diversa composición de la UE en países avanzados y de mercados emergentes proporciona el alcance y la escala necesarios para apoyar las cadenas de suministro con sede en Europa.

La combinación de innovación y fabricación de la UE proporciona un ecosistema muy diferente tanto del de Estados Unidos, que está comparativamente más especializado en innovación, como del de China, que está más centrado en la fabricación. En concreto, la UE abarca países en los que el equivalente a entre el 7 y el 9 por ciento del valor añadido de la fabricación se destina a la investigación y el desarrollo, por ejemplo, los países nórdicos, el Benelux, Alemania y Francia.

También incluye a los países que realizan considerablemente más manufacturas, pero menos I&D manufactureras. Por lo tanto, los países pueden especializarse en innovación o manufactura de acuerdo con su ventaja comparativa dentro del “campo de juego nivelado” y las bajas fricciones garantizadas por el mercado único.

En principio, estos atributos deberían permitir a la UE responder mejor a las presiones derivadas de la fragmentación geoeconómica. Si es necesario, la UE está potencialmente en mejores condiciones para relocalizar la producción mundial en lugares de fabricación rentables con menores costes de ajuste.

En la práctica, sin embargo, para aprovechar los beneficios del mercado único, se necesitarán reformas mucho más audaces. Esto me lleva al tercer punto.

#3 Un enfoque singular de los responsables políticos de la UE debería ser profundizar en el mercado único, junto con la defensa firme de un sistema de comercio mundial basado en normas.

Como participante principal en el comercio mundial, la UE se ha beneficiado enormemente de un sistema multilateral basado en normas. En sus políticas exteriores, la UE debe seguir siendo una firme defensora de la apertura y del buen funcionamiento de la OMC. Esto no es solo por sí mismo, sino también para garantizar que los países emergentes y en desarrollo fuera de la UE tengan un punto de apoyo firme en el sistema de comercio mundial como escalera hacia su propia prosperidad y resiliencia económica.

A este respecto, la UE debe garantizar que sus políticas relacionadas con el clima sean compatibles con las normas de la OMC. Esto incluye la aplicación del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) de manera que fomente las importaciones más ecológicas en la UE, dejando así claro a los socios comerciales que el objetivo es proteger el planeta y no la industria de la UE. Para alcanzar este objetivo, en la medida de lo posible, el MAFC debe basarse en las emisiones reales implícitas en las importaciones, en lugar de basarse en los valores de referencia de la industria de la UE.

Si bien se mantiene dentro del sistema mundial basado en normas, puede tener sentido cierta reconfiguración de los flujos comerciales y de IED para proteger la seguridad económica, dado el cambio en el panorama geopolítico. La estrategia de la UE para lograr esto mediante una “reducción selectiva del riesgo”, en lugar de un “desacoplamiento” total, es sensata.

Tomar medidas preventivas para mitigar las áreas de alto riesgo, como la diversificación de proveedores, el mantenimiento de inventarios, la mejora del reciclaje o, posiblemente, la deslocalización de viviendas para actividades que son importantes para la seguridad económica, puede verse como un autoseguro pragmático que justifica el costo económico inicial adicional.

Algunos productos médicos, o insumos necesarios para fortalecer la seguridad energética, son ejemplos de bienes que pueden calificar. Pero el listón debe estar muy alto.

La profundización de las asociaciones económicas con países que presentan menos riesgo geoeconómico también puede ayudar. Pero esto podría ser más fácil decirlo que hacerlo.

Todavía están pendientes los acuerdos con Estados Unidos sobre los aranceles a los metales y las soluciones alternativas a la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos. La UE ha concluido acuerdos de libre comercio y asociación con muchos países de todo el mundo, pero, en particular, ha sido lento alcanzar nuevos acuerdos comerciales con algunos países de mercados emergentes y ricos en recursos, como Indonesia y la región del Mercosur.

Avanzar puede requerir que la UE encuentre formas de proteger las normas ambientales y laborales, al tiempo que aborda las preocupaciones de los socios sobre sus efectos.

El desarrollo de asociaciones de infraestructuras a largo plazo, como pretende hacer la UE a través de su iniciativa «Global Gateway», también podría aumentar la resiliencia. Para tener éxito, los proyectos conexos deben ser mutuamente beneficiosos y apoyar el desarrollo de la economía del país anfitrión para que las inversiones sean financieramente sostenibles.

Además de abogar por el sistema comercial mundial basado en normas en sus políticas exteriores, es fundamental que las políticas internas de la UE protejan y profundicen el mercado único. Esto ayudaría a aprovechar su ecosistema único con su combinación de fortalezas de innovación y fabricación para generar un mayor crecimiento y desarrollar resiliencia.

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Existe un amplio margen para reforzar la integración dentro de la UE. Una mejor armonización de los impuestos y los subsidios entre los países aumentaría la inversión en infraestructura transfronteriza y desalentaría la búsqueda de “ayudas estatales”. Es fundamental completar la unión de los mercados de capitales y la unión bancaria para ayudar a movilizar fondos suficientes para las enormes necesidades de inversión climática y digital de la UE y mantener a la UE competitiva a escala mundial y a la vanguardia tecnológica.

En un modelo de innovación y producción multinacional en el extranjero, encontramos que la reducción de las barreras internas dentro de la UE generaría grandes efectos en el bienestar —del orden del 7% del PIB— y se acumularía tanto para los países innovadores como para los manufactureros de la UE.

Dentro del modelo, la reducción de las fricciones internas puede tener el mismo efecto que la reducción de los costes comerciales y de producción multinacional entre los países miembros de la UE. Esto permite que la ventaja comparativa determine de manera más completa cómo se asignan los recursos dentro de los países miembros y entre ellos. Todos los países miembros se benefician de la reducción de costos y de una mayor variedad de productos. Los efectos de contagio a países no pertenecientes a la UE son netamente pequeños, lo que disipa las preocupaciones de que los países no pertenecientes a la UE se verían perjudicados. En particular, los pequeños efectos indirectos a China reflejan que la producción de las empresas de la UE en China se destina principalmente a satisfacer la demanda final de la región. Por lo tanto, una UE más integrada no daría lugar a una reasignación sustancial de la producción ni a un desvío del comercio a la UE.

Por el contrario, el reciente aumento de las medidas nacionales, en particular para hacer frente a la perturbación de los precios de la energía, amenaza con perjudicar al mercado único al dar a los países que proporcionan un gran apoyo fiscal a sus industrias una ventaja competitiva sobre sus homólogos de la UE. En su lugar, se necesita una coordinación centralizada para proteger la igualdad de condiciones.

Esto se ilustra mejor en el ámbito de la descarbonización. Dadas las externalidades de las emisiones de carbono, los objetivos de descarbonización deben establecerse a nivel de la UE, en lugar de a nivel de los miembros individuales, para garantizar que los esfuerzos se concentren allí donde los costes marginales de reducción sean más bajos en toda la UE. Esto garantizará que se logren las mayores reducciones de emisiones posibles para una cantidad determinada de inversión verde.

La sustitución del carbón, que sigue siendo muy utilizado por algunos países, como Polonia y Alemania, en la generación de electricidad se considera generalmente la forma menos costosa de descarbonizarse.

En el marco de un mercado único reforzado, cualquier dependencia de las políticas industriales debe limitarse a abordar las distorsiones del mercado y debe ser selectiva y estar sujeta a plazos. Se necesita precaución para evitar la captura del gobierno y el comportamiento de búsqueda de rentas que seguirá. Con ese fin, las políticas industriales no deben dar preferencia a un tipo de tecnología sobre otro y evitar favorecer a las empresas establecidas sobre los nuevos participantes o dar preferencia a las empresas nacionales sobre las extranjeras.

Por ejemplo, podría decirse que la intervención gubernamental tiene un papel que desempeñar para reducir el riesgo del suministro de energía y frenar el cambio climático, incluso mediante el apoyo a la producción de energía renovable y el establecimiento de la infraestructura de red crítica de las redes inteligentes y las estaciones de carga de vehículos eléctricos. Para financiar estas intervenciones, una capacidad presupuestaria central a escala de la UE de un tamaño significativo puede ayudar a garantizar que los recursos fluyan hacia donde tienen los mayores beneficios, y no hacia donde los gobiernos son más capaces y están más dispuestos a proporcionar ayuda estatal.

Dicho esto, hay que resistir la tentación de subvencionar los precios de la energía durante la transición ecológica. No se espera que los precios de los combustibles fósiles vuelvan a los bajos niveles de antes de la guerra en Ucrania durante los próximos años, al menos. Esto sugiere que las empresas menos eficientes desde el punto de vista energético en actividades que son usuarias intensivas de energía pueden dejar de ser competitivas a nivel internacional con los precios actuales de la energía. La elección de subsidiar los combustibles fósiles tendería a bloquear su uso y atenuar las señales de precios que favorecen a las energías renovables, lo que ralentizaría la transición. Aunque las empresas de la UE son, por término medio, más eficientes desde el punto de vista energético que en otros lugares, existe una gran dispersidad. Esto sugiere un amplio margen para que las empresas rezagadas de cada sector se pongan al día, reduciendo así la carga de los costes energéticos sobre su competitividad.

Permítanme concluir. Si bien la fragmentación geoeconómica se ha convertido en una realidad, todavía se encuentra en sus primeras etapas. Depende de nosotros determinar en qué medida afectará a la economía mundial.

Es evidente que es necesario un cierto realineamiento de las relaciones económicas, dadas las nuevas realidades geopolíticas. Sin embargo, no hay razón para arriesgarse a una ruptura desordenada de las relaciones mundiales. Y los líderes están dando un paso al frente. La reciente reunión del presidente Biden y el presidente Xi en la Cumbre de la APEC y la cumbre UE-China prevista para principios de diciembre son de vital importancia para evitar una carrera a la baja en la que todos pierden.

Nuestra investigación muestra que una forma extrema de fragmentación geoeconómica en el comercio podría acabar con el 7% del PIB mundial a mediano plazo. Con bloques económicos rivales y relaciones globales distanciadas, este sería un mundo que no solo sería menos próspero, sino también menos seguro en términos de seguridad económica y nacional.

Europa puede ser la mejor situada para demostrar cómo la cooperación puede ayudarnos a navegar por un mundo más dividido. A raíz de la Segunda Guerra Mundial, Europa lanzó uno de los experimentos políticos más audaces de la historia: encontrar la unidad a través de la colaboración entre naciones soberanas. Los pioneros de la Unión Europea sabían, después de vivir la pesadilla de dos guerras mundiales, que redundaba en interés de todos equilibrar los intereses nacionales y construir una Europa unida. Casi ocho décadas después, la UE encarna ese sueño.

Hoy en día, las tensiones mundiales nos ponen a prueba de nuevo. Solo que ahora, estamos más conectados que nunca por los desafíos globales a los que nos enfrentamos, desde el cambio climático hasta el auge de las tecnologías disruptivas. Para tener alguna posibilidad de resolver estos desafíos, tenemos que seguir el ejemplo de la UE y buscar un terreno común.

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