Por Juan Carlos Hallak y Eduardo Levy Yeyati / Americas Quarterly – El fallido experimento de la región con la industrialización por sustitución de importaciones (ISI, por sus siglas en inglés) ofrece una dura advertencia: adoptarlo puede generar ineficiencia, corrupción y estancamiento.

Dejando a un lado la reciente pausa de 90 días en la mayoría de los aranceles planeados por Estados Unidos, la estrategia “recíproca” del presidente Donald Trump representa el cambio más significativo hacia el proteccionismo en la política comercial de Estados Unidos en décadas. Estas políticas, que han conmocionado a los mercados globales durante varias sesiones, pueden parecer familiares para los observadores de la historia económica reciente de América Latina y merecen una atención especial. La región siguió un enfoque similar entre los años 40 y 1970 con la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), persiguiendo el desarrollo económico a través de políticas deliberadas diseñadas para fomentar la producción nacional y reducir la dependencia de los productos manufacturados extranjeros.

Desde la Argentina de Perón (donde los aumentos salariales y las nacionalizaciones se tradujeron en inflación) hasta el Brasil de Kubitschek (cuya producción dirigida por el Estado provocó una inflación agravada) y el “Milagro” monopólico de México (personificado por Telmex en las comunicaciones, Pemex en el petróleo y CFE en la electricidad), las políticas de ISI compartían fallas fatales: todas colapsaron bajo la ineficiencia y el amiguismo cuando las protecciones se volvieron permanentes.

El ISI en toda América Latina compartía características comunes: la protección de las industrias nacientes a través de altos aranceles; políticas cambiarias que a menudo dieron lugar a monedas sobrevaluadas, abaratando las importaciones de capital pero socavando la competitividad de las exportaciones y la estabilidad externa; la participación directa del Estado en la producción; y trato preferencial para los fabricantes nacionales. El objetivo era ambicioso: transformar las economías predominantemente agrícolas en potencias industriales a través de la intervención del gobierno.

Durante un tiempo, ISI ofreció resultados impresionantes. La participación de la industria manufacturera en el PIB aumentó notablemente en toda la región. Surgieron nuevos sectores industriales, que emplearon a millones de personas y alimentaron el crecimiento de una clase media urbana. Sin embargo, a pesar de estos logros, América Latina nunca convergió plenamente con las economías avanzadas. En la década de 1980, la mayoría de los regímenes del ISI se habían doblegado ante crecientes ineficiencias y niveles de deuda insostenibles, lo que culminó en la “década perdida” de crisis económica de la región. Estados Unidos haría bien en prestar atención a los errores proteccionistas de América Latina.

El manual proteccionista de América Latina

Entre las muchas teorías que explican las deficiencias del ISI, dos críticas se destacan como particularmente relevantes cuando se compara la experiencia de América Latina con la actual política comercial de Estados Unidos.

En primer lugar, la industrialización latinoamericana careció de orientación exportadora. A diferencia de los países de Asia oriental, que combinaban la protección con una agresiva promoción de las exportaciones, las empresas latinoamericanas se centraban casi exclusivamente en los mercados internos. Esta orientación hacia adentro significaba que las industrias protegidas seguían siendo pequeñas e ineficientes, incapaces de lograr economías de escala o enfrentarse a la disciplina de la competencia internacional.

En segundo lugar, la implementación de la ISI reveló brechas significativas en las capacidades del Estado, particularmente en la gestión efectiva del sector privado. A medida que los gobiernos ganaron poder discrecional para determinar qué industrias recibían protección y subsidios, las empresas cambiaron su enfoque de mejorar la productividad a presionar para obtener un trato favorable. La incapacidad del Estado para retirar el apoyo a las empresas de bajo rendimiento significó que las empresas ineficientes prosperaron a través de conexiones políticas en lugar de mérito económico, creando una clase de líderes empresariales que dominaron el arte del cabildeo político mientras sus fábricas permanecían décadas por detrás de los estándares globales.

A diferencia de los fracasos del ISI de América Latina, las economías de Asia Oriental condicionaron la protección al desempeño de las exportaciones, la inversión en investigación y desarrollo y la eventual competitividad global, precisamente el camino que Estados Unidos parece estar ignorando.

Nuevo proteccionismo, viejos riesgos

La estrategia arancelaria de Trump tiene varios objetivos declarados: reequilibrar la demanda global (obligando a los países con superávit a estimular el consumo), contrarrestar la sobrevaloración del dólar estadounidense (mediante la mejora de los términos de intercambio o el apalancamiento geopolítico) e incluso aumentar los ingresos fiscales internos (los aranceles son un impuesto subóptimo).

Tal vez el principal objetivo declarado que subyace a los aranceles es evitar la degradación tecnológica atribuida al proceso de desindustrialización de Estados Unidos. El argumento, no muy diferente de la lógica detrás de ISI, sugiere que ciertas actividades económicas, particularmente aquellas que involucran manufactura avanzada, generan efectos indirectos positivos que el sector privado no capta por completo. Bajo esta lógica, la protección comercial es necesaria para preservar sectores clave y los empleos industriales vinculados a ellos.

Teniendo en cuenta lo que sabemos de la experiencia de América Latina, ¿tiene sentido este enfoque?

A favor de Trump, una de las principales debilidades de ISI —el tamaño limitado del mercado— no se aplica a Estados Unidos. Con su enorme base de consumidores, las empresas estadounidenses pueden lograr economías de escala incluso sin acceso a los mercados extranjeros. Esto aborda una limitación crítica que obstaculizó la industrialización latinoamericana.

Sin embargo, el enfoque de Trump carece de enfoque estratégico. Los aranceles se han elevado indiscriminadamente en todos los ámbitos, tratando la producción de semiconductores avanzados y la fabricación de juguetes de plástico con la misma importancia política, un enfoque contundente que desafía la lógica económica. Para el resto de la economía, la protección general simplemente eleva los precios y erosiona la competitividad sin un beneficio claro. Particularmente preocupante es el aumento en los costos de los insumos intermedios, lo que encarece la producción estadounidense. En algunos casos, la protección puede ser contraproducente cuando los aranceles sobre los insumos superan a los de los bienes finales, creando lo que los economistas del comercio llamarían “protección efectiva negativa“, en la que los costos del comercio hacen que sea más caro producir en el país que importar. Este fue un patrón común en América Latina, donde los fabricantes protegidos a menudo pagaron más por los insumos que sus competidores extranjeros.

El riesgo del amiguismo

Más allá de estos efectos económicos inmediatos, existe un riesgo significativo de que la protección comercial de Trump desencadene la misma dinámica de búsqueda de rentas que plagaron a los regímenes ISI de América Latina. Es poco probable que estos aranceles de base amplia se mantengan: es probable que surjan innumerables excepciones por país y producto (las recientes exenciones al muro arancelario sobre China apuntan en esa dirección).

Las empresas estadounidenses podrían redirigir pronto sus recursos hacia actividades de cabildeo, tratando de convencer a los funcionarios gubernamentales de que la importación de insumos específicos de países específicos es crucial para evitar costosas interrupciones en la producción. El enfoque de las empresas puede cambiar de la mejora de la productividad a la influencia política, y es probable que siga la corrupción.

Esta fue una de las lecciones más destacadas de la experiencia ISI de América Latina: una vez que las empresas locales comienzan a crecer bajo la sombra de la protección, eliminar esa protección se vuelve no solo políticamente difícil, sino casi imposible. En Argentina, industrias enteras se convirtieron en pupilos permanentes del Estado, ineficientes, tecnológicamente atrasadas y políticamente intocables. Lo temporal se convierte en permanente, convirtiendo la política económica de una herramienta de desarrollo en un mecanismo de bloqueo para las empresas con conexiones políticas.

La necesidad de coherencia de las políticas

Incluso si los aranceles pudieran ayudar efectivamente a Estados Unidos a mantener su posición como líder tecnológico, es poco probable que logren este objetivo si se implementan de forma aislada. Promover la investigación básica y aplicada en las universidades e institutos de tecnología y facilitar los esfuerzos de innovación de las empresas es al menos tan importante como proteger las industrias existentes de la competencia extranjera.

En este contexto, los recortes en la financiación de las universidades y las instituciones de investigación podrían socavar fácilmente cualquier beneficio potencial de la protección comercial. Las políticas industriales más exitosas, ya sea en el Japón y Corea del Sur de la posguerra o en la China moderna, combinan la protección selectiva con una inversión sustancial en educación, investigación e innovación.

Además, el proteccionismo puede abordar la desigualdad (por ejemplo, empleos en el sector manufacturero para trabajadores no universitarios), pero sin incentivos a la exportación, estos avances podrían deshacerse mediante aranceles de represalia dirigidos a los agricultores y exportadores estadounidenses.

Si el objetivo fuera realmente preservar la base industrial y la ventaja tecnológica de los Estados Unidos, un diseño más disciplinado y condicional debería incluir al menos una protección específica (limitando los aranceles a los sectores con efectos indirectos mensurables); cláusulas de extinción (eliminación automática después de un período predeterminado); la orientación a la exportación y la inversión necesaria en educación e infraestructura de investigación y desarrollo; y mecanismos para prevenir la captura regulatoria y el comportamiento de búsqueda de rentas, todas políticas difíciles de implementar en la práctica.

De manera crucial, incluso con todos estos elementos —y dejando de lado los costos globales y domésticos más amplios del shock arancelario— no está nada claro que el proteccionismo logre los resultados previstos. Sin ellos, los riesgos de repetir la costosa experiencia de América Latina —con ineficiencia arraigada, aumento de precios y captura política— se vuelven casi seguros. En ese caso, el prometido renacimiento industrial podría producir oligarcas políticamente conectados en lugar de industrias competitivas a nivel mundial.

Juan Carlos Hallak profesor de la Universidad de Buenos Aires e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.

Eduardo Levy Yeyati ex economista jefe del Banco Central de Argentina, es investigador principal de Brookings y profesor titular de la Universidad Torcuato di Tella en Buenos Aires. Es miembro del consejo editorial de AQ.