Política con propósito
Escribe Mariana Mazzucatto / F&D – La política industrial moderna debe dar forma a los mercados, no sólo arreglar sus fracasos.
La crisis climática se está intensificando, y se prevé que las temperaturas aumenten al menos 1,5 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales este siglo. El calentamiento global está infligiendo una terrible destrucción, gran parte de ella irreversible, al planeta, las personas y las economías. Y no estamos ni cerca de alcanzar los flujos de financiación climática de al menos 5,4 billones de dólares al año para 2030 necesarios para evitar los peores efectos de un planeta más cálido.
Vale la pena decir lo obvio: la crisis no es un accidente, sino el resultado directo de cómo hemos diseñado nuestras economías, en particular las instituciones públicas y privadas y sus relaciones. Esto significa que tenemos la capacidad de acción, el poder de rediseñarlos para poner al planeta y a las personas en primer lugar. Pero para hacerlo, debemos ir más allá de arreglar los mercados y la noción relacionada de “brechas de financiamiento” para dar forma a los mercados y prestar atención a la calidad de las finanzas, no solo a la cantidad. Debemos diseñar políticas que inclinen a las economías hacia el logro de metas ambiciosas con una dirección firme, dejando abierta la cuestión de cómo alcanzar esas metas. Simplemente “nivelar el campo de juego” y transferir dinero no servirá.
Esto requiere un nuevo pensamiento económico y un enfoque moderno de la política industrial (Mazzucato, Doyle y Kuehn von Burgsdorff 2024). Los gobiernos deben reconocer que vale la pena luchar por el crecimiento económico solo si es sostenible e inclusivo. El crecimiento tiene una tasa, pero también una dirección. Para hacer frente al cambio climático, debemos atender a ambos. Sin crecimiento, no hay empleo; Sin dirección, los empleos pueden contribuir al calentamiento global y explotar a los trabajadores. El papel de los gobiernos, como guardianes del interés público, es dirigir el crecimiento y dar forma a los mercados para un futuro más justo con cero emisiones netas.
¿Qué significa esto? Significa políticas y contratos rediseñados; significa nuevas alianzas entre los sectores público y privado; significa construir instrumentos e instituciones que sean adecuados para su propósito; Y significa inversión en servicios públicos.
Enfoque orientado a la misión
En el pasado, los gobiernos que aplicaban políticas industriales intentaban crear campeones nacionales eligiendo a los ganadores entre sectores o tecnologías, a menudo con resultados mixtos. La estrategia industrial moderna debería ser diferente. En lugar de elegir a los ganadores, debería “elegir a los que están dispuestos” estableciendo misiones claras, como resolver la crisis climática o fortalecer la preparación para una pandemia, y luego dar forma a las economías y los mercados para cumplirlas (Mazzucato 2021).
Todos los sectores, no solo unos pocos, deben transformarse e innovar. Al igual que la misión de la NASA a la Luna en la década de 1960 involucró no solo a la industria aeroespacial, sino también a la inversión en, por ejemplo, nutrición y materiales, las misiones climáticas de hoy requieren que todos los sectores innoven. Significa cambiar cómo comemos, cómo nos movemos, cómo construimos. Una estrategia industrial orientada a una misión puede catalizar esta transformación.
Algunos líderes que han adoptado un enfoque orientado a la misión de la política industrial cometen el error de identificar el crecimiento en sí mismo como la misión. Sin embargo, el desempeño macroeconómico más sólido, medido por el PIB, la productividad o la creación de empleo, debe entenderse más bien como el resultado de todas las misiones bien diseñadas.
Porque los gobiernos pueden tanto estimular el crecimiento como dirigirlo adoptando un enfoque orientado a la misión. Una inversión pública inicial puede tener un impacto amplificado en el PIB a través de beneficios indirectos y efectos multiplicadores. Puede catalizar la innovación y “atraer” la inversión privada en múltiples sectores, lo que es especialmente importante en países donde las empresas invierten poco en investigación y desarrollo (Mazzucato, 2018). Esto puede generar nuevas soluciones a nuestros problemas más apremiantes, como alcanzar el cero neto. Sin embargo, estos efectos indirectos que promueven el crecimiento solo se lograrán si la colaboración público-privada se diseña de manera sensata para priorizar el bien común.
En la actualidad, tanto los gobiernos como las empresas no están logrando dar los giros necesarios para combatir el calentamiento global. El mundo gastó 7 billones de dólares en subvencionar los combustibles fósiles en 2022. Se espera que las 20 mayores empresas de combustibles fósiles inviertan 932.000 millones de dólares en el desarrollo de nuevos yacimientos de petróleo y gas para finales de 2030.
A menos que los gobiernos cambien su enfoque, está claro que muchas empresas seguirán anteponiendo los beneficios extraordinarios a la inversión en actividades económicas productivas o a la transformación de sus prácticas para alinearlas con los objetivos climáticos. Y seguirán contribuyendo a que se amplíe la brecha entre los más ricos y los más pobres. Las empresas del S&P 500 transfirieron 795.200 millones de dólares a los accionistas el año pasado a través de recompras de acciones, aproximadamente la mitad de esa cifra provino de las 20 firmas más grandes. Cinco de las mayores empresas energéticas que cotizan en bolsa del mundo transfirieron 104.000 millones de dólares a través de recompras y dividendos en 2023. Mientras tanto, la proporción del ingreso total que van a los trabajadores ha disminuido en 6 puntos porcentuales desde 1980.
Condiciones de contratación
Los términos y condiciones que los gobiernos incluyen en los contratos que estructuran la colaboración público-privada son un poderoso instrumento para el cambio. Los gobiernos deben condicionar el acceso a los fondos públicos y a otros beneficios (subvenciones, préstamos, inversiones de capital, beneficios fiscales, acuerdos de contratación, disposiciones reglamentarias, derechos de propiedad intelectual, por ejemplo) a que las empresas alineen su comportamiento con los objetivos de la misión. El resurgimiento de la política industrial, con miles de millones de dólares en fondos públicos que fluyen hacia el sector privado, es una oportunidad para forjar un nuevo contrato social entre los sectores público y privado, y entre el capital y el trabajo.
Estas condiciones deben diseñarse y calibrarse cuidadosamente para maximizar el valor público, pero no tan específicas como para acabar con la innovación (Mazzucato y Rodrik, 2023). A los promotores se les podría, por ejemplo, decir que sigan los ambiciosos requisitos de construcción de cero emisiones netas. Pero la forma en que lo hacen, a través del diseño de casas pasivas, la construcción de madera alta, la vivienda modular, el abastecimiento de concreto bajo en carbono u otros enfoques, debe dejarse abierta.
Las condicionalidades pueden adoptar muchas formas. Pueden dirigir a las empresas hacia objetivos socialmente deseables, como las emisiones netas cero, el acceso asequible a los productos y servicios resultantes, la participación en los beneficios o la reinversión de los beneficios en actividades productivas como la investigación y el desarrollo en lugar de las improductivas como la recompra por parte de los accionistas.
Las condicionalidades están infrautilizadas, pero no son nuevas. El rescate de Air France por el COVID-19 por parte del gobierno francés estaba condicionado a que la aerolínea redujera las emisiones por pasajero y redujera los vuelos nacionales. El banco nacional de desarrollo de Alemania, KfW, ofrece préstamos a bajo interés a través de su programa de renovación de eficiencia energética solo a empresas que acepten descarbonizarse. Establece la responsabilidad y los incentivos al proporcionar un alivio de la deuda de hasta el 25 por ciento para los edificios que cumplen con los estándares de energía requeridos: cuanto mayor sea la eficiencia energética, mayor será el alivio.
En EE.UU., las empresas pueden acceder a financiación en virtud de la Ley de Creación de Incentivos Útiles para Producir Semiconductores (CHIPS) y Ciencia, una parte clave de la estrategia industrial de la administración Biden, solo si se comprometen con los planes de desarrollo climático y de la fuerza laboral. También deben proporcionar cuidado infantil accesible, pagar a ciertos trabajadores los salarios prevalecientes, invertir en las comunidades en consulta con las partes interesadas locales y compartir una parte de las ganancias por encima de un umbral acordado para el financiamiento de $150 millones o más. Las recompras de acciones están excluidas de la financiación de CHIPS, y la legislación las desalienta durante cinco años.
Estas son disposiciones importantes que, contrariamente a las críticas de los escépticos que comparan este enfoque con un “bagel de todo”, no han impedido que las empresas las soliciten. Esta crítica podría tener pie si hubiera demasiadas disposiciones difíciles de cumplir. Pero el diseño inteligente es una característica de cualquier buen producto, y si más sabores en un bagel saben bien y no cuestan más, entonces este es el camino a seguir.
Una crítica más justificada es que las condiciones de los CHIPS pueden no ir lo suficientemente lejos, ya que permiten una flexibilidad significativa con compromisos precisos negociados caso por caso a puerta cerrada. Los sindicatos han presionado para que la financiación esté condicionada a normas laborales más estrictas.
Finanzas públicas estratégicas
La contratación pública estratégica es otra herramienta poderosa. Los presupuestos mundiales de contratación pública ascienden a unos 13 billones de dólares al año, lo que representa entre el 20% y el 40% del gasto público nacional de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. La contratación pública puede crear nuevas oportunidades de mercado e incentivar la innovación y la inversión en consonancia con las prioridades gubernamentales. Sin embargo, la contratación pública se ha centrado tradicionalmente en la eficiencia, la equidad, la reducción de costos, la gestión de riesgos y la prevención de la corrupción. Esto explica por qué las funciones de compras a menudo se colocan dentro de los equipos legales y financieros en lugar de los equipos de estrategia de políticas.
Los nuevos modelos de adquisición hacen hincapié en los resultados, la innovación, el valor social o la producción local. Brasil, por ejemplo, está rediseñando las adquisiciones para respaldar los objetivos de la estrategia industrial. La Iniciativa Compre Limpio de EE. UU. promueve materiales de construcción bajos en carbono fabricados en Estados Unidos en proyectos federales.
Además de las políticas del lado de la demanda, como las adquisiciones, las estrategias industriales orientadas a la misión requieren una financiación paciente a largo plazo dirigida a fines específicos (Mazzucato 2023). La captación y estructuración de este tipo de financiamiento depende de la voluntad del Estado de asumir riesgos. Las instituciones financieras públicas, como los bancos de desarrollo, deben ser prestamistas de primera y no última instancia. Tienen grandes activos: los bancos nacionales de desarrollo (NBD) tienen 20,2 billones de dólares bajo gestión y los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) otros 2,2 billones de dólares. En conjunto, esto equivale a entre el 10 y el 12 por ciento del financiamiento mundial. Deben estar preparados para proporcionar financiamiento anticíclico, financiar proyectos de desarrollo de capital y actuar como capitalistas de riesgo, catalizando inversiones destinadas a resolver desafíos específicos.
Un enfoque orientado a la misión puede fortalecer las conexiones entre los NBD y los BMD, influyendo en las condiciones de sus préstamos para exigir que las empresas privadas transformen la producción. Los préstamos de la alemana KfW al sector siderúrgico nacional estaban condicionados a que las empresas redujeran el contenido de materiales de la producción. Esta es la razón por la que Alemania tiene hoy acero verde. Si todos los bancos públicos nos uniéramos para promover la sostenibilidad, podríamos alcanzar un verdadero multiplicador de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, tal y como propugna Naciones Unidas.
En términos más generales, la estrategia industrial orientada a la misión tendrá dificultades para tener éxito a menos que exista un ecosistema nacional de innovación estable y conectado. Las instituciones públicas deben financiar la innovación y darle forma en cada etapa, desde la investigación hasta la comercialización y la ampliación. Los sistemas dinámicos de innovación, centrados en la financiación, las herramientas y las instituciones orientadas a los resultados, pueden difundir el conocimiento y la innovación en toda la economía. Las herramientas e instituciones de política pública deben alinearse con las misiones (el componente vertical de la nueva estrategia industrial, en lugar de los sectores de la antigua) e invertir en el ecosistema más amplio (el componente horizontal).
Dinamismo del sector público
El cambio hacia una nueva estrategia industrial requiere una inversión paralela en capacidades gubernamentales (Kattel y Mazzucato 2018). Las percepciones cerradas sobre el papel del Estado, los recortes en el empleo del sector público y la excesiva dependencia de las grandes empresas de consultoría han dejado a muchos gobiernos mal equipados para implementar una política industrial orientada a la misión (Mazzucato y Collington 2023). La inversión en los equipos responsables de la implementación de la política industrial, en todos los niveles de gobierno, y la atención al diseño de las instituciones en las que están integradas y a las herramientas a las que tienen acceso, es clave para cumplir mejor la promesa transformadora de este enfoque.
La política industrial requiere un sector público competente, seguro de sí mismo, emprendedor y dinámico, equipado para asumir riesgos, experimentar y colaborar con el sector privado en metas ambiciosas, pero abierto a la forma en que se logran esos objetivos. Debe funcionar en todos los ámbitos ministeriales (el clima no es solo para el departamento de energía, al igual que el bienestar no es solo para el departamento de salud). Esto exige un enfoque fundamentalmente diferente.
También requiere cambios en las instituciones gubernamentales para permitir nuevas formas de trabajo. Los “Govlabs”, como el Laboratorio de Gobierno de Chile, son ejemplos de espacios seguros en algunos países para que los funcionarios públicos asuman riesgos, colaboren y aprendan, lo que les permite experimentar con diferentes enfoques de los instrumentos de política, como las adquisiciones orientadas a la misión, y luego ampliarlos.
Los gobiernos también pueden desarrollar capacidades para medir los efectos multiplicadores de la política industrial. Las medidas estáticas, como los análisis de costo-beneficio y los indicadores macroeconómicos como el PIB, no logran captar el impacto más amplio de las estrategias industriales orientadas a la misión. Un cuadro de mando de indicadores económicos, sociales y medioambientales es más eficaz.
Los indicadores sociales y ambientales deben reflejar los objetivos de la misión y los valores fundamentales. Los indicadores económicos deben incluir beneficios indirectos y multiplicadores, junto con parámetros estándar como la creación de empleo y la presentación de solicitudes de patente. Estos indicadores deben ser instrumentos de aprendizaje y rendición de cuentas, no misiones en sí mismas. Algunos ministerios gubernamentales, como el del Tesoro del Reino Unido, están actualizando las directrices de gasto público para establecer objetivos interdepartamentales claros.
Seguir como de costumbre no es una opción. Los desafíos a los que nos enfrentamos —la crisis climática ocupa un lugar destacado entre ellos— son demasiado grandes. Pero los países también deben resistir la tentación de caer en el proteccionismo verde dando prioridad a su propio desarrollo neutro en carbono por encima de la cooperación mundial que prioriza la equidad y el progreso hacia los objetivos climáticos mundiales. La Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos ha llevado a Europa a priorizar la descarbonización de sus propias industrias, pero está drenando la financiación de las economías emergentes a las que más perjudica el cambio climático. Esto es preocupante. Por ello es más importante diseñar cuidadosamente las estrategias industriales nacionales y considerar las implicaciones para el desarrollo, el comercio y las cadenas de suministro internacionales, de modo que podamos abordar nuestros desafíos globales más graves de manera coordinada.
La política industrial moderna tiene un gran potencial para poner a los países en un camino diferente, pero solo si orienta la inversión, la innovación, el crecimiento y la productividad en torno a objetivos climáticos y de inclusión audaces. Debe impulsar una carrera verde global hacia la cima, no hacia el fondo.
MARIANA MAZZUCATO profesora de economía de la innovación y valor público en el University College de Londres y autora de Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.
