Escriben Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez de FIEL – En los últimos 20 años, Brasil aventajó a la Argentina en su crecimiento agropecuario, no sólo por la posibilidad de extender su frontera agropecuaria sino, sobre todo, por un marco de políticas sectoriales consistente con las oportunidades que abría el mercado internacional, incluyendo inversiones tecnológicas y de infraestructura. El avance de las negociaciones con la UE en un acuerdo de libre comercio podría evitar costos ambientales infundados y favorecer el clima económico para el agro argentino, mientras se espera una mejora por la normalización de la macroeconomía en el futuro próximo. En esas negociaciones con la UE, la alianza entre Brasil y la Argentina será clave para maximizar las ventajas de la inserción internacional de nuestro sector agroindustrial.

En 1985, Brasil y la Argentina buscaron solucionar la rivalidad histórica que había creado un clima de conflictos potenciales serios. Entonces, el liderazgo de los presidentes Sarney y Alfonsín logró una solución superadora que sentó las bases para la conformación del MERCOSUR. En el programa inicial de integración bi-nacional se destacaban los protocolos de trigo y bienes de capital que favorecían el comercio y las inversiones entre ambos países. También se incluyó un protocolo sobre biotecnología, anticipando la importancia de esta disciplina en ambos países y su potencial actual para favorecer el aumento de productividad, limitando el riesgo de deforestación. Este desarrollo muestra que, como parte de su comercio habitual, las exportaciones de trigo de la Argentina hacia Brasil fueron un ingrediente de la solución buscada. En el curso de los años posteriores, en ocasiones de escasez del trigo argentino debido a factores climáticos, Brasil importó el grano de otros orígenes (especialmente de los Estados Unidos), sin que esa competencia lograse desplazar a la oferta de nuestro país en el mediano plazo.

El desarrollo del MERCOSUR se pensó en los 90 como una plataforma para la inserción internacional de sus miembros, incluyendo la elaboración y exportación de los productos agroindustriales, dadas las importantes y conocidas ventajas de los países integrantes para la producción agropecuaria. En todos los capítulos de la integración, y también en este capítulo agroindustrial, los avances fueron mucho menores a los ambicionados y contrastaron con lo que cada país fue logrando individualmente. Para ilustrar esa divergencia de avances unilaterales vale reseñar la evolución de la producción y comercio agropecuarios de Brasil y la Argentina en los últimos años.

La producción conjunta de trigo, maíz y soja de Brasil representó el 10,2% de la producción mundial en la campaña 2020/21, mientras que la Argentina sumó el 5,1%. Esta participación los ubica entre los primeros 10 productores principales en el mundo, junto con los Estados Unidos, la Unión Europea, China, Rusia y Ucrania. En el caso de Brasil, la oferta conjunta de estos tres productos aumentó un 144% en los últimos 20 años, mientras que la oferta argentina aumentó en un 76%. Varios análisis de organizaciones cercanas a los productores locales (Sociedad Rural Argentina, Bolsa de Comercio de Rosario, Bolsa de Cereales de Buenos Aires) han señalado el notable crecimiento de Brasil que se logró por aplicación de nuevas tecnologías, difusión del cultivo de soja y completamiento del uso de la tierra incorporando nuevas zonas del centro-oeste del país como respuesta a condiciones macroeconómicas estables, precios altos e inversiones públicas en infraestructura de transporte. Los brasileños destacan que, en los últimos 20 años, la producción agrícola subió tres veces más que el área ocupada por los cultivos, como consecuencia del desarrollo en materia de investigación y tecnología. En la Argentina también se aplicaron nuevas tecnologías y, con una frontera agrícola ya ocupada, la difusión de la soja desplazó a la ganadería vacuna y modificó su modo de producción. En ambos casos se reportan episodios de avance de los cultivos sobre áreas naturales como el Amazonas o el bosque chaqueño. Las autoridades buscaron dar respuesta a los riesgos ambientales derivados de estos episodios y, entre otras medidas, la Argentina implementó un Ley de bosques en 2007 y Brasil, luego de una etapa permisiva durante la administración Bolsonaro, acaba de lanzar un Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación en la Amazonia con la que el presidente Lula da Silva busca recuperar el liderazgo brasileño en este tema a nivel internacional.

De todos los cultivos, el caso de la soja es el de mayor dinamismo en los dos países desde los 90 y hasta el final del boom internacional de las commodities. Luego, mientras Brasil continuó consistentemente con sus políticas y con el aumento de su producción sojera, en la Argentina las distorsiones macroeconómicas dieron como resultado un cambio en los patrones productivos desde 2011-12 con oscilaciones entre el cultivo de soja y maíz. El boom sojero se redujo en la Argentina. Los Gráficos 1 y 2 muestran el avance del área sembrada, los rendimientos y la producción total comparada en estos dos cultivos. Por su parte, Brasil también ha avanzado significativamente en la producción de trigo. En algunos ámbitos ambientalistas, este crecimiento ha generado señales de alarma por el cambio de destino en el uso de la tierra hacia la agricultura permanente.

Gráfico 1

Gráfico 2

Lo que destaca aún más en nuestros países es la importancia del saldo exportable y, por lo tanto, la relevancia de Brasil y la Argentina en la provisión de alimentos al mundo. En ambos casos, las exportaciones agropecuarias crecieron por encima de las exportaciones totales (ver Gráfico 3). En cuanto al patrón exportador, en la Argentina, la importancia de cereales y oleaginosas se ha mantenido relativamente estable mientras que en Brasil las exportaciones han modificado su patrón para incorporar la producción cerealera y oleaginosa de zona templada reduciendo la participación de productos tropicales (Gráfico 4). En ambos casos la producción primaria agrícola explica una parte importante de las exportaciones, 35% en el caso de la Argentina y 27% en el caso de Brasil en 2021-22.

Gráfico 3

Gráfico 4

Otro avance no concretado en el plano de la inserción internacional del MERCOSUR ha sido la firma del acuerdo bi-regional con la Unión Europea. Luego de 20 años de negociaciones, en 2019 se logró un documento que debía ser revisado en su contenido legal por la UE y aprobado por los parlamentos de los países integrantes de las dos regiones. En el curso de esa negociación final, varios países europeos, entre ellos Francia, se opusieron al contenido que consideran pone en riesgo la competitividad de sus productores agropecuarios. A la vez, el objetivo europeo de liderar las medidas contra el cambio climático dio lugar a iniciativas que podrían afectar el comercio bi-regional, como el Pacto Verde de diciembre de 2019, que postula que la UE alcanzará la neutralidad climática en 2050 e impone lineamientos para los productores agropecuarios locales que también alcanzan a los proveedores extra-comunitarios. En esa línea se explicita, como se mencionó más arriba, la alarma europea sobre la conservación del Amazonas y del bosque del Chaco americano. Este aspecto es muy relevante para los países del MERCOSUR dado que la UE es el segundo destino exportador de sus productos agropecuarios. Para superar el problema, la UE envió un documento complementario referido a garantías ambientales para su consideración, principalmente por Brasil. En esencia, esas garantías permitirían limitar las importaciones de productos que contribuyan a la deforestación o a los cambios climáticos y también podrían generar sanciones por incumplimiento.

En una reciente gira a nuestra región, la presidenta de la Comisión Europea manifestó su optimismo con respecto a firmar el acuerdo bi-regional antes de fin de año y es muy probable que la próxima Cumbre CELAC-UE de julio sea un espacio propicio para un acercamiento. En la reunión que esta funcionaria mantuvo en Brasil, el Presidente Lula da Silva manifestó la disconformidad de su país con el enfoque europeo. A la vez, la Argentina estaría preparando un documento para dar respuesta al planteamiento europeo pidiendo que se acepten las certificaciones ambientales del MERCOSUR.

En un trabajo anterior, de 2019, el análisis que realizamos sobre el capítulo agropecuario de estas negociaciones indicábamos que “el interés por un acuerdo en el sector agroindustrial entre el MERCOSUR y la Unión Europea está todavía vigente. Sin embargo, el acuerdo alcanzado sigue mostrando la fuerte sensibilidad europea hacia la apertura de este sector que se traduce en una apertura restringida a la ampliación y creación de cuotas para los productos que más interesan al bloque latinoamericano. Esta situación hace que resulte muy importante estudiar estrategias que complementen los negocios de acceso al propio mercado europeo con otros que combinen las inversiones europeas con la escala y la calidad de los productos agroindustriales del Mercosur para ampliar la presencia en terceros mercados (Asia y África)”. Adicionalmente, se puede indicar que la UE, como los Estados Unidos, se encuentran preocupados por el avance de China en la región, aunque el espacio europeo para hacer concesiones en el capítulo agropecuario parece muy limitado dadas las restricciones ambientales que les está imponiendo a sus propios productores.  

En el plano ambiental, el cambio en el destino de uso de la tierra es, sin duda, uno de los aspectos fundamentales en cuanto a las consecuencias del cambio climático en el mundo. Además, se discuten los efectos medioambientales de los procesos de producción agrícolas. Sin embargo, en este plano los países del MERCOSUR han empezado a organizarse para mostrar que, en comparación con otros países productores, la huella de carbono de sus principales productos es más baja. En este capítulo hay aún numerosas discusiones en cuanto a las metodologías de medición y su alcance. Sin embargo, el uso de la siembra directa en la agricultura, y las pasturas naturales de la ganadería vacuna y ovina, les dan a nuestros países una ventaja ambiental muy interesante.

Por último, en el plano de las políticas agropecuarias, la comparación entre la Argentina y otros países de la región muestra que, históricamente y, especialmente en el presente, nuestro país penaliza severamente a la producción local con una alta carga impositiva y un nivel de retribución cambiario diferencial muy bajo (tipo de cambio comercial bajo más retenciones). En una tarea de comparación internacional que hace el Banco Interamericano de Desarrollo (Agromonitor), se muestra una medida que incluye “todos los efectos de las políticas públicas que afectan de manera diferencial al sector, sean estas de apoyo (por ejemplo, mediante subsidios), o de penalización (por ejemplo, mediante impuestos)”. Esa medida refleja la enorme divergencia de nuestra política agropecuaria con la de nuestros principales competidores. Mientras todos dedican en torno de un 0,4% de su PBI a asistencia sectorial, nuestro país castiga al sector con el equivalente a -2,12% del PIB (Gráfico 5).

Gráfico 5

En síntesis, la evidencia muestra que nuestro país ha ido perdiendo posiciones relativas en la producción y exportación de productos básicos agropecuarios frente a Brasil, que aprovechó los buenos precios internacionales para aumentar sus inversiones en tecnología (aumento de rindes) e infraestructura logística. Los productores brasileños respondieron positivamente a la estabilidad macroeconómica del país que prevaleció superando los disensos políticos. La Argentina, por su parte, desaprovechó las oportunidades internacionales y el sector transita hasta hoy un clima adverso a su desarrollo que restringe sus inversiones. Ambos países enfrentan desafíos para acreditar la condición ambiental relativamente favorable de su producción agropecuaria frente al mundo. El MERCOSUR podría ser un instrumento importante para lograr un reconocimiento de sus certificaciones ambientales, en especial, teniendo en cuenta la negociación en curso con la UE, que busca liderar las acciones contra el cambio climático camino a 2050.

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