Escribe Adam Posen – ¿Cómo debería responder el FMI?

Ahora que el FMI cumple 80 años, su misión macroeconómica central sigue mereciendo ser perseguida y priorizada. La continua corrosión de la globalización, que refuerza y se ve reforzada por la fragmentación geopolítica, aumenta la vulnerabilidad de todas las economías, excepto las más grandes, a las perturbaciones económicas externas, las oscilaciones arbitrarias de los saldos en cuenta corriente, las interrupciones en el acceso a la liquidez en dólares y la acumulación de deuda insostenible. Sin embargo, la creciente politización de las finanzas y el comercio internacionales por parte de China, la Unión Europea y Estados Unidos ha puesto en riesgo la capacidad del FMI para ayudar a los países miembros y limitar el comportamiento explotador de los gobiernos de las tres economías más grandes. Por el bien de la estabilidad económica mundial, el FMI debe adelantarse a estos peligros.

Pero la estabilidad no se logrará ampliando el mandato de la institución en un esfuerzo por complacer los caprichos cambiantes de los mayores accionistas, aunque esa respuesta podría ser comprensible como un enfoque político a corto plazo. En lugar de ello, el FMI debe hacer hincapié en su papel único como prestamista condicional multilateral y narrador de la verdad en lo que respecta a la deuda internacional y las cuestiones monetarias. Este papel justifica una mayor independencia operativa, en la línea de los bancos centrales.

En primer lugar, cuanto más amplia y discrecional sea la agenda central del FMI, mayor será la vulnerabilidad de los países miembros a las maquinaciones geopolíticas de los gobiernos de las grandes economías y a los flujos de mercado en los que influyen, que es precisamente la amenaza que actualmente está en aumento.

En segundo lugar, la coherencia general tanto en el fondo como en el proceso en las relaciones con los países miembros es fundamental para la legitimidad de la toma de decisiones del FMI, especialmente cuando los países miembros son más vulnerables. La imparcialidad tecnocrática es esencial para lograr una aceptación exitosa por parte de todos los miembros a largo plazo, incluso a expensas de cierto apoyo local a corto plazo. Es probable que las inconsistencias del tipo impuestas por Estados Unidos en los sucesivos programas con Argentina o por el papel de la “troika” de la UE en la crisis de la zona del euro aumenten con el tiempo.

En tercer lugar, aunque existen otros foros internacionales para abordar la desigualdad, el clima y otros problemas globales, solo el FMI puede ser un cuasi-prestamista de última instancia y portavoz de la verdad para el poder económico en materia de deuda y cuestiones monetarias. El FMI no puede aportar fondos sustanciales para el desarrollo a largo plazo y los bienes públicos mundiales, ni movilizar financiamiento privado de manera continua, como pueden hacer otros. Debería estar dispuesto a cambiar su posición en estas discusiones por una mayor independencia institucional (no solo de facto) en su misión principal.

Es probable que nos encontremos en la etapa inicial de un ciclo de desconfianza transfronteriza entre las tres grandes economías que alimenta las demandas de autosuficiencia y luego exige que las economías más pequeñas elijan un bando. Es posible que el FMI sólo tenga un breve margen de tiempo para fortalecer su institucionalidad antes de verse presionado recurrentemente a elegir un bando entre los principales accionistas.

Más céntrico que nunca

La misión macroeconómica básica del FMI es abordar las vulnerabilidades de los países miembros que surgen a través del comercio transfronterizo y los flujos financieros y administrar el sistema monetario internacional que subyace a esos flujos. En su reciente evaluación, Floating Exchange Rates at Fifty, Douglas Irwin y Maurice Obstfeld señalan que muchos de los problemas que el FMI y los acuerdos de Bretton Woods pretendieron abordar son inherentes a las finanzas internacionales. Estos problemas persisten, a pesar de que el sistema de tipo de cambio fijo de la posguerra fue abandonado en favor del no-sistema actual:

• La flexibilidad del tipo de cambio permite la independencia monetaria, lo que genera una baja inflación, pero aún así no evita las paradas repentinas y las crisis financieras.
• Las conmociones económicas extranjeras se siguen transmitiendo, a menudo con efectos sustanciales en los países más pequeños y de ingresos más bajos.
• Los flujos de capital a menudo impulsan grandes fluctuaciones rápidas en los déficits por cuenta corriente.
• Las interrupciones en la disponibilidad de liquidez en dólares para las economías miembros tienen importantes repercusiones, y a veces causan crisis financieras.
• Los esfuerzos de autoaseguramiento por parte de las economías con grandes superávits, ya sea mediante la manipulación de la moneda o la sustitución de las importaciones por subsidios y aranceles, reducen el crecimiento mundial e imponen ajustes a otras durante las recesiones.

Como resultado, no se puede escapar de los préstamos de crisis con condicionalidad cuando las economías miembros pierden el acceso a los mercados financieros o sufren una fuga de capitales. Por lo tanto, la capacidad del FMI para proporcionar financiamiento de ajuste condicional creíble, proteger a grupos de economías de shocks económicos comunes y restablecer el acceso a la liquidez de los mercados, al tiempo que se reestructuran las obligaciones internacionales de la deuda, es más importante que nunca, y no menos.

Sólo el FMI puede proporcionar este apoyo sobre una base multilateral y casi universal. Cualquier otra institución o acuerdo intergubernamental bilateral que ofrezca financiación de emergencia dará a ese prestamista una influencia perjudicial sobre el país prestatario.

Beneficios de la vigilancia

La vigilancia de los efectos de contagio de las políticas de autoseguro equivocadamente excesivas de las economías más grandes, si se aplica de manera sistemática, tiene buenas posibilidades de beneficiar a la economía mundial. Pequeños cambios factibles en las políticas de esas economías pueden ayudar significativamente a muchos, aumentar la credibilidad del FMI y reducir el riesgo. Del mismo modo, al tratar de coordinarse en cuestiones monetarias y de deuda transfronterizas, el FMI puede generar beneficios al influir en pequeños cambios en el comportamiento de los prestamistas y los emisores de monedas de reserva (o compensarlos). Cuanto más independiente sea el FMI, mayor será su legitimidad en su interacción con los países miembros.

El FMI también debe pedir cuentas a China, la UE y Estados Unidos a través de la vigilancia de su control cada vez más político e intimidatorio del acceso a sus mercados y sus efectos de contagio al resto del mundo. Cuando China o Estados Unidos condicionan el acceso a sus sistemas de pago o a las exportaciones de combustibles fósiles a objetivos de seguridad nacional, la incertidumbre repercute en el resto del mundo. Las perspectivas de crecimiento de los mercados emergentes suben y bajan a medida que las tres grandes economías determinan arbitrariamente quién puede producir sus importaciones y quién no.

Dejemos que las demás instituciones económicas y financieras internacionales —el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el Grupo de las 20 principales economías, etc.— ocupen sus asientos en todas las mesas que puedan considerarse relevantes y maximicen su financiación. El FMI es la única institución multilateral que se ocupa directamente de los efectos de contagio transfronterizos y la volatilidad macroeconómica. El FMI es la única institución multilateral que puede aplicar la condicionalidad macroeconómica con alguna esperanza de legitimidad y de cambiar las políticas de los prestatarios. El FMI es la única entidad internacional que puede forzar la negociación, aunque no necesariamente una reestructuración rápida, por parte de los inversores del sector privado. Y el FMI es la única organización internacional que puede reprender a las tres grandes economías en términos precisos con respecto a sus políticas y no solo pedir más contribuciones a los bienes públicos.

En la supervisión, al igual que en las decisiones de préstamo y otras decisiones políticas, la UE, Estados Unidos y China tienen un interés común en asegurarse de que cada uno sea criticado de acuerdo con los mismos criterios, con la misma frecuencia y a través de los mismos canales públicos. El FMI debería apostar por la franqueza independiente en lugar de un pacto de no agresión mutua sobre los déficits fiscales de Estados Unidos, los tipos de cambio chinos y la inoportuna austeridad de la UE, que tan mal sirvió al mundo en las décadas de 2000 y 2010.

Afrontar nuevos retos

Para lograr mejor los objetivos que se le han encomendado y apuntalar su legitimidad, el FMI debe aspirar a una mayor independencia operativa, similar a la de la mayoría de los bancos centrales, manteniendo al mismo tiempo la evaluación externa de su competencia por parte de sus países miembros y haciendo que ellos establezcan sus objetivos generales. Esto ya está ocurriendo en cierta medida con respecto a la aprobación por parte de la junta ejecutiva de decisiones específicas de programas, por ejemplo. Es probable que para seguir avanzando sea necesario reducir el mandato del FMI a sus funciones básicas a cambio de una mayor autonomía en decisiones específicas de política. Ceder algo de terreno es lo que el FMI debe hacer en términos de acuerdos de gobernanza sin comprometer su trato imparcial a los miembros.

Dada la creciente desconfianza entre Estados Unidos, la Unión Europea y China, debería haber una forma de avanzar hacia un acuerdo mutuo para dar al FMI ese aislamiento operativo. Asegurar un acuerdo de este tipo, con límites claros sobre lo que el FMI puede abordar, aseguraría a cada una de las tres grandes economías que las otras dos no podrán ejercer el control en situaciones que realmente les importan. Todas las instituciones macroeconómicas dependen de un reconocimiento mutuo de que es mejor ceder el control para estar seguros de que no habrá abuso de poder a su vez. Es probable que la ausencia de un aislamiento adecuado de las operaciones del FMI fragmente la red de seguridad financiera mundial, con una condicionalidad politizada divergente; asignar el acceso a la financiación de manera desigual, si no injusta; y disminuir la estabilidad del sistema monetario internacional.

Al concentrarse en su misión principal, el FMI puede adaptarse a los nuevos desafíos económicos mundiales derivados de la fragmentación de la geopolítica y la corrosión de la globalización. Particularmente preocupante es la creciente tendencia de las economías más grandes a vincular el acceso a sus mercados a diversas pruebas de lealtad política o pagos secundarios. Todo tipo de acceso se ve afectado: las exportaciones a esos países, el empleo y los conocimientos técnicos en las industrias de alta tecnología y otras industrias consideradas “críticas”, los servicios financieros y la liquidez, la inversión extranjera directa en esos países y desde ellos, y la ayuda y los préstamos transfronterizos. Intencionado o no, este es el tipo de fragmentación impulsada por la seguridad nacional que la creación de las instituciones de Bretton Woods hace 80 años pretendía evitar.

Por supuesto, hay otros desafíos globales inminentes: el cambio climático en primer lugar, pero también las pandemias, la seguridad alimentaria, la competencia tecnológica, las guerras comerciales, las guerras reales y las migraciones masivas que todo esto induce. Para los países miembros distintos de los tres grandes, es probable que estos desafíos se experimenten como shocks macroeconómicos recurrentes y cada vez más frecuentes. En la medida en que se trate de shocks simultáneos en muchos países miembros, el FMI debería proporcionar facilidades o préstamos especiales a esos países miembros en condiciones comunes e insistir en que las tres grandes economías cambien su comportamiento o compensen los shocks.

Ejercicio de las mejores prácticas

Por lo tanto, para la mayoría de los países miembros es esencial que el asesoramiento del FMI sobre las políticas macroeconómicas para hacer frente a los shocks y las vulnerabilidades que ponen de manifiesto siga las mejores prácticas y sea coherente para todos los países miembros, independientemente de la fuente del shock. Esto también redunda en beneficio de las tres grandes economías a largo plazo. Pero sus gobiernos se ven cada vez más tentados a insertar sus preferencias geopolíticas en las decisiones del FMI o a proteger su autogestión proteccionista de la vigilancia, a pesar del gran impacto en los demás.

Por lo tanto, el FMI puede servir mejor a sus países miembros, incluidos los tres grandes, como baluarte del multilateralismo tecnocrático contra la intimidación politizada en el acceso a los mercados financieros y de otro tipo. Un paso importante en esta dirección sería una mayor capacidad del Directorio Ejecutivo del FMI para aprobar decisiones por mayoría calificada, lo que significa una restricción de la capacidad del mayor accionista para ejercer un veto, excepto en cuestiones a largo plazo o cuasiconstitucionales. Este intercambio de estrechez en aras de la independencia operativa sería útil porque el FMI no pondría en riesgo más fondos de los contribuyentes estadounidenses ni los utilizaría para servir a la expansión de la misión.

Otro paso adelante sería adoptar normas más estrictas y coherentes que limiten los préstamos del FMI a las economías en guerra, por ejemplo, con respecto a Israel, Cisjordania y Gaza, y Ucrania en la actualidad. Por supuesto, existe la necesidad de apoyo y de asistencia para la reconstrucción, pero si se considera que el FMI toma partido mientras el conflicto está en curso, puede dividir aún más la economía mundial. Por primera vez desde la década de 1980, se están produciendo conflictos militares que involucran directamente a los aliados de las principales potencias en bandos opuestos y es probable que continúen. El FMI debería evitar caer en esta trampa.

Más allá de China, Estados Unidos y las economías de la UE sobrerrepresentadas, los países miembros del FMI, en particular los países de ingreso bajo y mediano, deberían ver estos desafíos como una oportunidad para tener más voz en asuntos que los afectan profundamente. El aumento de la independencia operacional iría de la mano de la rendición de cuentas del FMI ante su directorio para evaluar la ejecución de sus políticas y establecer metas. Las instituciones de Bretton Woods deben ser más fiables en los próximos años si las tres grandes economías siguen retirándose de la globalización basada en normas en favor de una economía excluyente de “con nosotros o contra nosotros”. A pesar de toda la presión inmediata sobre el FMI, bien intencionada o no, para que responda a sus mayores accionistas sobre cualquier tema dado, el aislamiento de la creciente división geopolítica sería más que prudente. Una mayor independencia operativa es el requisito previo para hacer frente a todos y cada uno de los demás desafíos económicos mundiales a medida que la geopolítica corroe la globalización.

ADAM S. POSEN es presidente del Instituto Peterson de Economía Internacional.

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