Mercado de carbono: provincias frenan el proyecto nacional y exigen participación en un negocio estratégico
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El Consejo Federal de Medio Ambiente rechazó la redacción actual de la ley que busca regular los mercados de carbono en la Argentina. Dieciocho jurisdicciones participaron del análisis y plantearon objeciones sobre el control de los recursos naturales, la titularidad de los créditos ambientales y la distribución de los beneficios económicos.
El carbono dejó de ser solamente una variable ambiental para convertirse en un activo económico, financiero y geopolítico. Detrás de cada tonelada de emisiones que una empresa busca compensar existe un mercado potencial, pero también una disputa por los derechos sobre los recursos naturales, la capacidad de certificar reducciones de gases de efecto invernadero y la distribución del dinero que genera la conservación de los ecosistemas. En ese escenario, las provincias argentinas acaban de fijar una posición institucional que introduce un obstáculo significativo al proyecto de ley nacional que pretende organizar este negocio.
El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) resolvió no acompañar la aprobación del proyecto denominado Marco Regulatorio del Mercado de Carbono, actualmente bajo análisis del Senado de la Nación. La decisión quedó plasmada en la Resolución 578, fechada el 13 de octubre de 2026 y suscripta el 14 de octubre por el presidente del organismo, Juan José Rivera, y su vicepresidenta, Vanina Basso.
La resolución advierte que el proyecto legislativo, en su redacción actual, presenta deficiencias sustanciales que podrían comprometer las competencias provinciales, los compromisos climáticos internacionales de la Argentina y la integridad ambiental de las operaciones.
El pronunciamiento llega después de un proceso de consultas desarrollado por la Comisión de Cambio Climático y Calidad del Aire del COFEMA, que recibió aportes de 18 jurisdicciones. El resultado fue una posición predominantemente favorable a continuar trabajando en una regulación nacional, pero con observaciones de fondo sobre el diseño propuesto.
La resolución coloca en el centro de la controversia dos artículos de la Constitución nacional. El artículo 41, que establece las bases de la protección ambiental y la distribución de competencias entre Nación y provincias, y el artículo 124, que reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios.
Esa arquitectura constitucional adquiere una dimensión económica concreta cuando se trata de bosques, selvas, humedales y otros ecosistemas capaces de almacenar carbono o contribuir a reducir emisiones.
Un proyecto de conservación forestal, por ejemplo, puede generar resultados de mitigación verificables bajo determinadas metodologías y condiciones. Esos resultados pueden convertirse en créditos comercializables, generalmente expresados en toneladas de dióxido de carbono equivalente. Sin embargo, la posibilidad de generar créditos no significa que todo el carbono almacenado en un bosque pueda venderse automáticamente, ni que exista un derecho de comercialización por el solo hecho de poseer la tierra.
Para que exista un crédito reconocido deben cumplirse requisitos de medición, adicionalidad, permanencia, prevención de fugas y verificación, entre otros. Y para que ese crédito pueda transferirse también debe existir claridad jurídica sobre quién tiene derecho a hacerlo.
Precisamente allí aparece uno de los vacíos que el COFEMA identifica en el proyecto nacional: la necesidad de precisar los mecanismos de registro, trazabilidad, titularidad y distribución de beneficios.
La definición de la titularidad determina quién puede disponer de un crédito de carbono, mientras que las reglas de distribución establecen cómo se reparten los ingresos entre propietarios, desarrolladores, comunidades, inversores y organismos públicos, según cada proyecto y su marco legal.
Una regulación que no contemple adecuadamente estas cuestiones podría generar conflictos entre jurisdicciones, incertidumbre para los inversores y controversias sobre los derechos económicos derivados de la conservación.
Para provincias con grandes superficies de bosques nativos, como Misiones, Salta, Chaco, Formosa o Santiago del Estero, el debate adquiere una relevancia especial. Aunque sus características ecológicas y económicas son diferentes, todas tienen interés en que el reconocimiento de los servicios ambientales no termine desconectado de los territorios que los generan.
Misiones ocupa una posición singular en esta discusión. Es la única provincia argentina con certificación de bonos de carbono por parte de la consultora Verra y está a punto de comenzar a distribuir dividendos, de los cuáles, el 45 por ciento quedará en manos de los propietarios de la tierra, además de una distribución secundaria entre comunidades originarias, la Provincia y los servicios ambientales.
Misiones alberga el principal núcleo argentino de la selva paranaense, uno de los ecosistemas de mayor biodiversidad de Sudamérica, sometido históricamente a fuertes presiones de transformación territorial.
La conservación de esa selva representa un servicio ambiental que excede ampliamente las fronteras provinciales. Sus bosques almacenan carbono, contribuyen a regular el ciclo del agua, protegen suelos y sostienen una extraordinaria diversidad biológica. Son funciones ecológicas que generan beneficios colectivos, aunque buena parte de los costos de preservarlas recaiga sobre el territorio misionero.
Durante años, Misiones construyó una política ambiental basada en la protección de sus recursos naturales, la creación de áreas protegidas y el desarrollo de instrumentos vinculados al financiamiento climático. Entre sus antecedentes se encuentra la experiencia del programa jurisdiccional REDD+ y las iniciativas de valorización de los servicios ecosistémicos de la selva.
El esquema REDD+ busca generar incentivos para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y degradación forestal, así como promover la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono.
En términos económicos, permite explorar mecanismos mediante los cuales la protección de los bosques pueda traducirse en financiamiento, siempre que los resultados climáticos sean demostrables y cumplan los estándares correspondientes.
En ese contexto, la posición del COFEMA adquiere especial significado para Misiones. Una ley nacional que no establezca con precisión las competencias provinciales podría introducir incertidumbre sobre el funcionamiento de los programas jurisdiccionales existentes y futuros.
A la inversa, un marco normativo construido con participación federal podría facilitar la articulación entre registros, mejorar la seguridad jurídica y abrir nuevas posibilidades de inversión.
La disputa por los registros y la comercialización internacional
Uno de los aspectos más delicados de la resolución es la preocupación por las transferencias internacionales de resultados de mitigación.
El problema se relaciona con el cumplimiento del Acuerdo de París y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), mediante las cuales los países establecen sus compromisos climáticos.
Cuando una reducción de emisiones se utiliza en una operación internacional, pueden surgir conflictos contables si esa misma reducción es reclamada simultáneamente por más de un actor o país.
El COFEMA reclama mecanismos adecuados de contabilización, seguimiento y control que eviten el doble conteo y garanticen la integridad ambiental.
El artículo 6 del Acuerdo de París contempla mecanismos de cooperación internacional que, bajo determinadas condiciones, permiten transferir resultados de mitigación entre países. Esas operaciones requieren reglas específicas de autorización y contabilidad, incluidos los ajustes correspondientes cuando resultan aplicables.
No todos los créditos comercializados en mercados voluntarios tienen necesariamente el mismo tratamiento internacional. Por eso, una regulación argentina debe distinguir entre distintos tipos de operaciones y sus consecuencias para las metas nacionales.
Para Misiones, este aspecto tiene implicancias concretas. La provincia necesita previsibilidad sobre cómo se reconocerán y registrarán los resultados de mitigación generados en su territorio, qué autorizaciones corresponderán en cada caso y cómo se coordinarán sus iniciativas con los compromisos climáticos del país.
Una arquitectura de registros deficiente puede afectar la credibilidad de los créditos, reducir su atractivo comercial y aumentar los riesgos legales.
También puede generar conflictos cuando un proyecto provincial se vincula con compradores internacionales que exigen estándares rigurosos de certificación, trazabilidad y transparencia.
La Resolución 578 incorpora expresamente la distribución de beneficios entre las cuestiones que deben revisarse antes de aprobar la ley.
Es uno de los puntos más relevantes para las economías regionales.
El valor generado por un proyecto de carbono no necesariamente queda íntegramente en el lugar donde se desarrolla. En las operaciones pueden intervenir certificadoras, consultoras, desarrolladores, intermediarios financieros, propietarios de tierras y compradores, cada uno con funciones, costos y derechos diferentes.
La cuestión central es cómo garantizar que una proporción adecuada de los beneficios llegue a quienes realizan los esfuerzos de conservación y asumen sus costos.
La parte resolutiva del documento no deja margen para interpretaciones ambiguas.
En su artículo segundo, el COFEMA manifiesta que no acompaña la aprobación del proyecto del Senado en los términos de su redacción actual.
La decisión no implica que el organismo tenga facultades para bloquear formalmente la sanción de una ley nacional. Su peso es institucional y político: representa una objeción federal que el Congreso deberá considerar durante el tratamiento legislativo.
En el artículo tercero solicita profundizar el análisis del texto antes de su aprobación, incorporando las observaciones de las jurisdicciones sobre gobernanza federal, integridad ambiental, transferencias internacionales, articulación de registros, titularidad y distribución de beneficios.
El cuarto artículo establece otro límite: los mercados de carbono deben ser instrumentos complementarios de una política climática integral, no mecanismos que sustituyan las obligaciones estatales de mitigación y adaptación.
Este punto introduce una advertencia importante frente a la posibilidad de que el desarrollo de un mercado financiero termine desplazando los objetivos ambientales que justifican su existencia.
La venta de créditos no reemplaza por sí misma la necesidad de reducir emisiones, proteger los ecosistemas y desarrollar políticas públicas sostenidas.
Finalmente, el COFEMA dispuso remitir la resolución a las presidencias de ambas cámaras del Congreso y a las autoridades de los bloques legislativos para que sea incorporada como antecedente técnico e institucional en los dictámenes correspondientes.
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