Obra pública, transferencias a provincias, gasto salarial y subsidios económicos (tarifas) serán los más afectados por acuerdo con el FMI

El viernes 8 de junio, las autoridades del Ministerio de Hacienda y el Banco Central anunciaron el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional por un crédito stand by de alto acceso por 50 mil millones de dólares en un plazo de 3 años. Este monto superó ampliamente las expectativas ya que representa más de 10 veces la cuota argentina en el FMI cuando, en general, el máximo otorgado alcanza a 5 veces la cuota. El primer desembolso será de 15 mil millones (de los cuales 7,5 mil millones estarán disponibles para financiar gasto público, y a la vez fortalecer la oferta de divisas actual en el mercado de cambios) y el resto de los recursos se otorgarán cada 3 meses, condicionado al cumplimiento de las metas acordadas. 
Los detalles del nuevo programa se conocieron esta mañana través de la publicación de la carta de intención que contiene dos anexos: el Memorándum de Políticas Económicas y Financieras (MEPF) y el Memorándum de Entendimiento Técnico (MET). El primero establece los objetivos de política fiscal y monetaria para el mediano plazo (además de compromisos relacionados con la protección social y la equidad de género) mientras que el segundo explicita las definiciones de los conceptos a ser evaluados y los requerimientos de información necesarios para el seguimiento de las pautas acordadas. En principio, este documento sería aprobado por el Directorio del organismo el día 20 de junio.
Desde el punto de vista fiscal, el acuerdo contiene un programa bastante más acelerado de reducción del déficit primario. La meta para 2018 permanecerá en torno a 2,7% del PIB, pero la de 2019 se reducirá de 2,2% a 1,3% y la de 2020 de 1,2% a 0%. Asimismo, se fijó un objetivo de superávit primario de 0,5% del PIB para el año 2021.
En lo que refiere al ámbito monetario, se mantendrá el régimen de metas de inflación, aunque con nuevos objetivos: inflación del 27% para 2018, 17% para 2019, 13% para 2020, 9% para 2021 y 5% para 2022 (esta última no aparece formalizada en la carta de intención, aunque sí en el comunicado del BCRA).
Uno de los puntos más destacados del acuerdo consiste en la eliminación de todo tipo de financiamiento monetario del déficit fiscal. Esta restricción no sólo abarca la asistencia directa del BCRA al Tesoro a través de Adelantos Transitorios o transferencia de utilidades, sino también pone fin a las compras de divisas extranjeras, por parte del BCRA, provenientes del endeudamiento externo. A partir de ahora, el Tesoro venderá estos dólares en el mercado, evitando que la autoridad monetaria se vea forzada a esterilizar los pesos emitidos en contrapartida a través de altas tasas de interés de las LEBACs.
Respecto a este último punto, se comunicó la progresiva disminución del stock de Letras del Banco Central utilizando las Letras Intransferibles otorgadas por el Tesoro en contrapartida por la utilización de reservas internacionales para el pago de la deuda externa. A continuación, se analizan las consecuencias de las metas fiscales fijadas en el acuerdo con el FMI.
Programa fiscal: Gradualismo acelerado con revisiones periódicas
El acuerdo con el Fondo posee como condicionalidad la implementación de un programa fiscal más ambicioso que el que se venía ejecutando hasta ahora. Si bien la meta de déficit primario del Sector Público Nacional para 2018 se mantiene en 2,7% del PIB, las correspondientes a2019, 2020 y 2021 se ubican en 1,3%, 0% y superávit de 0,5%, respectivamente. Cabe destacar que, incluso con estas modificaciones, los objetivos resultan menos exigentes que los que se plantearon al inicio de la actual gestión de gobierno (déficit de 1,8% del PIB para 2018 y de 0,3% para 2019), y que luego se cambiaron por metas que llevaban al equilibrio primario recién en 2021.

En este marco, el Ministerio de Hacienda expuso el sendero de ajustes previstos en el gasto público nacional para cumplir con los nuevos objetivos. Implica una reducción del 13% en el gasto nacional, en términos reales, entre 2017 y 2020 (30% si se excluyen las erogaciones previsionales). El gasto de capital aparece como la partida que cargaría con la mayor parte del ajuste, con una disminución real superior al 80% en los próximos tres años, y de 1,3% del PIB para lo que resta del mandato del actual presidente. Resulta una incógnita si el financiamiento obtenido a través de los programas de Participación Público-Privada (PPP) podría compensar esta merma en las erogaciones de capital. De todas formas, y de acuerdo a lo establecido en la carta de intención, los costos vinculados a las obligaciones del SPN en este tipo de contratos deberían registrarse por encima de la línea, razón por la cual no funcionarían como una alternativa al recorte en el gasto de capital tradicional. 

 
Los subsidios a las empresas de los sectores energético y de transporte sufrirían una merma del 48% en términos reales en los próximos tres años (1,1% del PIB). Esta trayectoria implica la continuación del programa de revisión integral de tarifas en la que seguramente el precio del transporte público en CABA y Gran Buenos Aires manifieste las actualizaciones más importantes, debido al mayor atraso acumulado. Sin embargo, el incremento de los costos en el eslabón generador de la energía, provocado por el mayor ritmo de depreciación del tipo de cambio y la tendencia al alza del precio internacional del petróleo, imponen dudas sobre si se podrá cumplir con los objetivos fijados a este respecto.
Con relación a los gastos de funcionamiento de la administración pública (remuneraciones a los empleados y compra de bienes y servicios), el Ministerio de Hacienda plantea una disminución de esta partida del 13%, en términos reales, para todo el lapso considerado. Vale destacar que este rubro es el que más se ajustará durante 2018, con relación al PIB (0,4%). Este pronóstico parece consistente con el reciente cierre de la paritaria de los empleados públicos nacionales en torno a 15% anual, con una cláusula de revisión fijada recién para marzo de 2019. De hecho, aquellos trabajadores con un salario superior a 40 mil pesos apenas recibirán sumas fijas de 2.000 pesos en julio y 4.500 pesos a partir de agosto (en línea con la propuesta publicada en informe de coyuntura de IERAL del 24 de mayo de 2018, que consistía en congelar las remuneraciones nominales de empleados públicos por un año, para aquellos casos de ingresos superiores a $50 mil mensuales).
Dada la inflación prevista para fin de año, la pérdida de poder adquisitivo de las remuneraciones estatales permitirá disminuir su peso en el total del gasto. El objetivo formalizado en la carta de intención consiste en que el gasto en personal se reduzca en 0,5% del PIB al finalizar el programa. 
Un ejercicio de interés relacionado con el gasto en personal está dado por las distintas alternativas de ajuste que se presentan según la variación en la planta de personal (a mayor cantidad de empleados, mayor debería ser el ajuste vía remuneraciones (en términos reales) y viceversa). Tomando como punto de partida los últimos datos de empleo en el Sector Público Nacional (740.677 puestos en diciembre de 2016, según el Ministerio de Trabajo) y la masa de remuneraciones ejecutada durante el año 2017, es posible arribar a un costo promedio anual por empleado de alrededor de 450 mil pesos. Así, se simula cuál podría ser la trayectoria de esta variable ante diferentes escenarios de evolución en la planta de personal del SPN (reducciones y aumentos de 1 y 2% por año y que permanezca estable).

Así, se advierte que, si la cantidad de puestos de trabajo en el SPN permaneciera constante, el costo promedio anual por empleo debería aumentar un 15,7% en 2018, 14,6% en 2019 y 13,7% en 2019, para cumplir con el objetivo de gasto establecido.
En términos reales, significaría que esta variable debería caer un 8,9% en 2018, 2% en 2019 y podría aumentar un 0,6% en 2020.
En cambio, si la planta de personal se reduce en 1% anual en todo el período, el costo anual por empleado podría tener una evolución de 16,8% en 2018, 15,8% en 2019 y 14,8% en 2020. Esto se traduciría en una variación real para cada año de -8%, -1% y 1,6%.
Por el contrario, si la planta de personal aumenta en 1% anual en todo el período, el costo anual por empleado debería tener una evolución de 14,5% en 2018, 13,5% en 2019 y 12,5% en 2020. Dadas las metas de inflación consideradas, esto implicaría una caída anual en términos reales de 10,7%, 3,9% y 1,4%.
La única partida que crecería en términos reales hasta 2020 es la que engloba a las jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares, AUH y programas sociales (7%). El conjunto de estas erogaciones representa el 60% del gasto primario en lo que va de 2018 y su evolución se encuentra atada a la de los precios y salarios formales, según la nueva ley de movilidad previsional. La salvaguarda del gasto social ha sido especialmente destacada por los funcionarios del Gobierno, además del establecimiento de una cláusula en el acuerdo con el Fondo, que permite aumentar las transferencias a familias en un 0,2% del PIB en el caso de que se produzca un deterioro en las condiciones sociales de la población.
En ese contexto, también adquiere relevancia el establecimiento en la carta de intención de un piso de 1,3% del PIB para el conjunto de transferencias dirigidas a los niños entre las que se incluyen la AUH, la Asignación por Embarazo y las Asignaciones Contributivas por Hijo. Por otro lado, y en relación con la evolución del gasto previsional y los ingresos contabilizados como rentas de la propiedad, será importante seguir lo sugerido en el MEPF acerca de los activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. Concretamente, se propone amortizar los mismos a fin de obtener fondos para “financiar el pago de pensiones, incluyendo aquellas en la Ley de Reparación Histórica”.
Por último, se destaca que el segundo rubro que aparece como más afectado por la reestructuración del programa fiscal es el de las transferencias discrecionales a provincias (74% en términos reales en todo el período considerado). Debido a la importancia que el mismo posee sobre los ingresos de la mayoría de las jurisdicciones, este tópico será tratado especialmente en la próxima sección.
Un ejercicio que resulta de interés está dado por simular la trayectoria nominal de las partidas de gasto que se deriva de la tabla anterior. Dado que el Ministerio no ha explicitado las pautas de variación del PIB utilizadas para la simulación del ajuste en 2019 y 2020, se considerará un crecimiento de 3,5% para estos años y que se cumplen las nuevas metas de inflación (17% y 13%, respectivamente). Respecto a 2018, se adoptará un supuesto de expansión de la actividad más optimista que el utilizado por las autoridades fiscales (1,8% vs 0,4%) y se asumirá que la variación anual de los precios se ubica en 26%. 

En este marco, tanto el gasto de capital como las transferencias corrientes a provincias deberían caer en términos nominales durante todo el lapso 2018-2020 para cumplir con la meta de gasto establecida en relación con el PIB. En el caso de los subsidios económicos, podrían incrementarse ligeramente este año (9,5%), pero deberían reducirse en 2019 y 2020. Respecto a las erogaciones en salarios y bienes y servicios, bastaría con que crecieran a un ritmo interanual de 14/16% en todo el lapso considerado. Una situación similar, algo más holgada, se da con “Otro gasto corriente” que incluye las transferencias a universidades y el déficit operativo de las empresas públicas. Por último, las prestaciones sociales podrían aumentar a un ritmo algo superior a la inflación en 2018 y 2020 y bastante por encima de la misma en 2019. Justamente en este período (año electoral), debería compensarse ese incremento en las erogaciones con un profundo recorte en el gasto de capital (36%) y las transferencias corrientes a provincias (41%).
Siempre de acuerdo a los supuestos de la simulación, puede abrirse la posibilidad de que el ajuste para 2019 y 2020 no sea tan drástico si se sobrecumplen los objetivos establecidos para 2018. La viabilidad de esta alternativa puede evaluarse comparando la variación interanual que registran estas partidas de gasto en lo que va de 2018 (los últimos datos corresponden al mes de abril) y aquella requerida durante todo el año para cumplir con el objetivo de gasto en términos del PIB.
En este sentido, se aprecia que el gasto primario viene creciendo a un ritmo ligeramente inferior al requerido (17% vs 20%). Esta situación se produce, fundamentalmente, por la importante caída nominal de los subsidios a la energía y el transporte (19%) que supera ampliamente al aumento necesario de 9,5%. Asimismo, el gasto de capital se ha reducido casi un 24% en relación con los primeros cuatro meses de 2017, mientras que la caída anual requerida se ubica en torno a 17%. Otra partida que “sobrecumple” con la variación requerida de acuerdo al ejercicio, es la de otros gastos corrientes (16% vs 28%). En contraste, los salarios y bienes y servicios se incrementaron casi un 22%, 6 puntos porcentuales por encima de la meta simulada. Por su parte, las prestaciones sociales presentan una tasa de variación efectiva muy similar a la requerida (en torno a 30%).

De esta manera, si se cumple efectivamente con los lineamientos presentados, el gasto primario se ubicaría en torno a 19,1% del PIB en 2020, algo menos del nivel que presentaba en 2011 (19,7%), pero bastante por encima del correspondiente a 2007 (15,4%). Esto se explica, fundamentalmente, por el elevado peso que mantendrán las jubilaciones y pensiones en el presupuesto nacional. Evidentemente, la sostenibilidad del sistema previsional constituirá uno de los principales ejes del debate público, una vez alcanzado un contexto de relativa estabilidad macroeconómica (la carta de intención posee una ligera referencia a esta cuestión). Asimismo, el gasto de funcionamiento del estado todavía se encontrará más de 0,6% del PIB por encima de la magnitud exhibida en 2007.

Frente a los posibles escenarios de reducción de las transferencias discrecionales enviadas a provincias para el periodo 2018-2020, resulta de interés observar la relación existente entre dichas transferencias y el desempeño de las finanzas en cada provincia (cuyo indicador es, ente caso, el resultado financiero). Mientras mayor resulte el déficit financiero de partida, y mayor la participación de las transferencias discrecionales en los ingresos de las provincias, mayor será la vulnerabilidad de las provincias en el nuevo contexto.
La provincia de La Rioja y Jujuy son las que exhiben mayor peso de las transferencias discrecionales de origen nacional (de capital más corrientes): 22,6% y 21,5% de sus ingresos totales en el año 2017, respectivamente. A ellas la sigue la provincia de Misiones (15,8%), Buenos Aires (13,1%), Chaco (12,9%), Salta (11,7%) y Tierra del Fuego (11,3%). En las provincias no mencionadas, las transferencias discrecionales totales explican, en promedio, un 7,3% de los ingresos totales. En el caso de Buenos Aires, esa situación ha cambiado en 2018 tras los cambios introducidos por el Consenso Fiscal.
Se pueden distinguir, al menos, los siguientes grupos de provincias, según el peso de las transferencias discrecionales y su situación fiscal de partida:
1- Con déficit fiscal y alta participación de transferencias discrecionales en sus ingresos: La Rioja, Jujuy, Misiones, Buenos Aires, Chaco, Salta y Tierra del Fuego. Serían en principio las más afectadas ante la reducción en las transferencias discrecionales, si dicho recorte se efectuara linealmente entre provincias. Aunque ya se aclaró que Buenos Aires mejoraría su situación en 2018 tras el Consenso Fiscal.
2- Con déficit fiscal y baja participación de transferencias discrecionales: algunos ejemplos son Santa Cruz, Chubut, Neuquén y Río Negro, entre otras. Podrían ser afectadas, aunque en forma moderada.
3- Con superávit fiscal y baja participación de transferencias discrecionales: San Luis, Santiago del Estero, San Juan, Catamarca y Tucumán son algunas de las provincias incluidas en este grupo. Se encuentran una posición mucho más favorable que el resto de las provincias, ya que no se verán afectadas en gran magnitud por la reducción de transferencias discrecionales y además habrían finalizado el año 2017 con un resultado financiero superavitario.
 

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