El FMI hace foco en la gestión del gobierno fiscal en Europa

El fuerte endeudamiento y las crecientes tasas de interés resaltan la importancia de mejorar la gestión de gobierno para anclar la política fiscal en los Estados miembros de la UE.

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Escriben Vitor Gaspar, Alfred Kammer y Ceyla Pazarbasioglu – El fuerte endeudamiento y las crecientes tasas de interés resaltan la importancia de mejorar la gestión de gobierno para anclar la política fiscal en los Estados miembros de la UE.

La política fiscal es indispensable para hacer frente a las crisis recientes y los desafíos futuros, y de ahí que el afán por reformar la gestión de gobierno fiscal esté concitando más interés que nunca.

La política fiscal brinda apoyo esencial cuando los hogares y las empresas se ven sacudidas por fuertes shocks, como la pandemia, o cuando la política monetaria se torna restrictiva. Pero para lograr eso es necesario que las finanzas públicas sean saludables. Debido al fuerte endeudamiento y las crecientes tasas de interés, a los gobiernos se les está complicando la tarea de atender las múltiples prioridades que tienen por delante hoy en día, como los drásticos aumentos del costo de vida y la emergencia climática.

Ante esta situación, la Unión Europea (UE) tiene que modernizar las reglas fiscales, dotándolas de la flexibilidad necesaria para que sea posible adoptar políticas enérgicas y rápidas cuando sea necesario, pero sin poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es esencial evitar crisis de deuda que podrían tener importantes efectos desestabilizadores y poner en riesgo a la propia UE. Para esto será necesario constituir mayores reservas fiscales durante los períodos de normalidad.

Un nuevo estudio del FMI propone reformas al marco fiscal de la UE para ayudar a gestionar los enormes desafíos en materia de políticas.

La reorganización debería ser económicamente sólida y políticamente aceptable, y debería aprovechar las enseñanzas que han dejado varios intentos pasados por mejorar las reglas fiscales. Será esencial respetar la soberanía de las políticas fiscales nacionales y al mismo tiempo reforzar los incentivos para que se adopten políticas sólidas para la UE.

La propuesta se asienta sobre tres pilares: replantear las reglas fiscales numéricas para tener en cuenta de forma explícita los riesgos fiscales que enfrentan los países y contar a la vez con una clara orientación a mediano plazo; reforzar las instituciones fiscales nacionales para mejorar el diálogo interno y la identificación con las políticas; y crear un fondo de la UE para ayudar a los países a gestionar mejor las desaceleraciones económicas y suministrar bienes públicos esenciales.

Las reformas deben ser de gran alcance

Las actuales reglas han tenido cierto efecto positivo, sobre todo porque han permitido que el público adquiera conciencia de que los déficits deberían situarse por debajo de 3% del producto interno bruto, y eso ha mejorado la rendición de cuentas de los gobiernos. Pero las reglas no han impedido que en algunos países miembros se produzcan acumulaciones desaconsejables de deuda pública y de riesgos para la sostenibilidad fiscal.

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Como se observó durante la crisis de la deuda soberana europea, estos riesgos han amenazado la estabilidad de la unión monetaria en el pasado y continúan creando vulnerabilidades hoy en día. Y esto sucede pese a los numerosos esfuerzos realizados a lo largo de los años para perfeccionar las reglas numéricas y apuntalar la supervisión central.

El flojo cumplimiento se ha debido en cierta medida a la debilidad de las instituciones nacionales, las presiones políticas y fuertes shocks negativos. Si a esto se suma el diseño deficiente del marco, que fija topes a los déficits durante las épocas malas sin proporcionar suficientes incentivos para constituir defensas durante las épocas buenas, el resultado es la acumulación de desequilibrios fiscales. El marco tampoco ha sido muy eficaz a la hora de estabilizar el producto, y carece de herramientas que proporcionen a los países bienes públicos comunitarios.

En respuesta a la pandemia, en marzo de 2020 la Comisión Europea activó la cláusula general de escape —que permite una desviación temporal con respecto a las las reglas fiscales de la UE—, para que los países miembros pudieran reaccionar con más contundencia y flexibilidad. Pero el aumento de los déficits ha elevado los niveles de deuda incluso más allá del nivel de referencia fijado por el Tratado de Maastricht de 60% del PIB en muchos países, lo que hace más difícil retornar a las reglas existentes.

Blog: La gestión del gobierno fiscal en Europa: Una propuesta del FMI - Cuadro 1

La propuesta del FMI tiene tres pilares interconectados:

  • Reglas fiscales a nivel de la UE basadas en riesgos: Los actuales valores de referencia de déficit de 3% y deuda de 60% siguen vigentes, pero el ritmo y el alcance de los ajustes fiscales dependerían del grado de los riesgos fiscales. Estos riesgos se detectan a partir de un análisis de sostenibilidad de la deuda basado en una metodología común, desarrollada por un nuevo e independiente Consejo Fiscal Europeo, o CFE, en consulta con otras de las principales partes interesadas. Los países con mayores riesgos fiscales tendrían que converger hacia un saldo global fiscal igual a cero o positivo en los próximos tres a cinco años. Los países expuestos a menores riesgos fiscales y con niveles de deuda por debajo de 60% gozarían de más flexibilidad, pero aun así deben tener en cuenta los riesgos al formular sus planes. El marco incentivaría la constitución de reservas fiscales que aportarían un importante grado de flexibilidad para responder a shocks adversos y aplicar políticas contracíclicas.
  • Fortalecimiento de las instituciones fiscales nacionales: Todos los países de la UE tendrían que adoptar marcos fiscales a mediano plazo y fijar topes plurianuales de gasto anual que sean coherentes con su ancla de saldo global correspondiente al período. Los consejos fiscales nacionales independientes cumplirían un papel más protagónico a la hora de reforzar los contrapesos y las salvaguardias en cada país, lo que comprendería realizar o avalar proyecciones macroeconómicas, evaluar los riesgos fiscales y garantizar la coherencia de los topes de gasto y los planes fiscales. La Comisión Europea continuaría desempeñando su función clave de supervisión y el CFE haría las veces de nodo central de una red de consejos nacionales, ayudando a promover buenas prácticas y aportando una voz independiente con respecto a los riesgos de deuda y la ejecución del marco.
  • Capacidad fiscal de la UE bien formulada: Esto serviría para cumplir dos funciones clave: mejorar la estabilización macroeconómica, sobre todo cuando la política monetaria está operando en su límite inferior efectivo, y facilitar el suministro de bienes públicos a nivel de la UE, como infraestructura para el cambio climático y la seguridad energética. La consecución de estos objetivos ha cobrado más urgencia debido a la transición verde y los preocupaciones comunes en torno a la seguridad. Un fondo dedicado exclusivamente a la inversión climática es un aspecto importante de la propuesta.
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La propuesta ha de considerarse como un conjunto de elementos interrelacionados cuyo fin es promover una reforma eficaz. Exige una relación de fortalecimiento recíproco entre las reglas de la UE y la aplicación a escala nacional, en particular, una mayor identificación de los países con sus reglas y una mejor alineación de los marcos de los países con las reglas de la UE. Lo primero solo puede lograrse conjugando las necesidades de los países miembros con la tarea de salvaguardarlas frente a las repercusiones negativas provenientes de otras partes de la unión. Es decir, se necesita un enfoque basado en riesgos, el primer pilar de la propuesta del FMI. Para lo segundo, es necesario asignar un papel más preponderante a nuestro segundo pilar: modernizar sustancialmente los marcos nacionales, lo que incluye reforzar la capacidad y los mandatos de las instituciones fiscales independientes.

En medio de la extraordinaria incertidumbre económica y los desafíos fiscales que se avecinan, la reforma del marco fiscal de la UE no puede esperar. Mantener activada la cláusula general de escape durante 2023 ofrece una oportunidad para hacer precisamente eso; si se producen más demoras, los países se verían obligados a retomar las viejas reglas, con todos los problemas que ello acarrea. No se debe desperdiciar esta oportunidad.

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Vitor Gaspar es Director del Departamento de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) desde 2014.

Alfred Kammer es Director del Departamento de Europa del Fondo Monetario Internacional (FMI) desde agosto de 2020. En esta función, supervisa el trabajo del FMI con Europa.

Ceyla Pazarbasioglu es Directora del Departamento de Estrategia, Políticas y Evaluación del FMI.

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