La espada sigue pendiendo y la tierra es más que un trámite

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La espada no volvió a su vaina 

Hace pocos días escribí que sobre la Corte Suprema pendía una espada de Damocles:  el artículo 154 del DNU 70/2023, que derogó la Ley 26.737 de Tierras Rurales. Es un  decreto que el Senado de la Nación rechazó expresamente y que sigue vigente sólo  porque la Cámara de Diputados nunca se pronunció. 

Desde entonces pasaron dos cosas, y ninguna resolvió el problema. El 9 de octubre la  Corte habló en la causa de la Asociación Civil Árbol de Pie, las comunidades mapuche  Lafkenche y Lof Fvta Anecon y la legisladora rionegrina Magdalena Odarda. Y el 15 de  octubre la Cámara de Diputados volvió a no pronunciarse: la sesión especial  convocada para tratar el rechazo del decreto no reunió quórum, con 121 legisladores  presentes sobre los 129 necesarios. 

Lo que hizo la Corte merece ser dicho con precisión. No envainó la espada. La  descolgó de su propio techo y la colgó sobre la cabeza de un juez de primera instancia  en San Carlos de Bariloche. Es un paso, y no menor. Pero no es todavía la respuesta  que la República espera. Y lo que no hizo el Congreso también merece ser dicho: el  DNU 70/2023 no cayó en los tribunales ni en el recinto. Sigue vivo. 

Lo que la Corte hizo, y lo que no 

La mayoría, formada por los ministros Rosatti y Lorenzetti y los conjueces  Barroetaveña y Pérez Curci, empezó por reconocer lo evidente. En ese expediente no  había acción ni recurso que habilitara su competencia, y correspondía devolverlo al  juzgado de origen. Pero no se quedó ahí. Advirtió que el trámite errático de la causa,  remitida de Bariloche a La Plata y de La Plata a la Corte, había dejado a los actores sin  respuesta durante casi tres años. Y entendió que, tratándose del ambiente y del  derecho a obtener una decisión judicial oportuna, no podía mirar para otro lado. 

Invocó el artículo 32 de la Ley General del Ambiente y la Ley 26.854. Recordó su  propia doctrina: en materia ambiental las reglas procesales son medios y no fines, y el  juez no es un espectador. Citó el Acuerdo de Escazú, que obliga al Estado argentino a  garantizar procedimientos oportunos y medidas cautelares para prevenir daños  ambientales. Con esos fundamentos suspendió los efectos del artículo 154 hasta que  el juez competente se pronuncie sobre la legitimación de todos los actores y sobre la  cautelar. 

Es una buena decisión. Devuelve a la Corte el lenguaje de “Mendoza” y de “Halabi”, el  de un tribunal que se hace cargo. Pero hay que leerla sin ilusiones. No dice una  palabra sobre si el artículo 154 cabe en la Constitución. No revisa el estado de  necesidad que el DNU invocó ni aplica “Verrocchi” o “Consumidores Argentinos”. Es 

una medida interina, precaria por definición, que dura lo que tarde un juez de  primera instancia en decidir. La espada sigue colgada. Sólo cambió de techo. 

La disidencia y el espejo 

El vicepresidente del tribunal, Carlos Rosenkrantz, votó en disidencia parcial.  Coincidió en devolver la causa a Bariloche, pero negó que la Corte pudiera dictar  medida alguna. Su voto merece ser leído con respeto, porque es técnicamente  cuidadoso y porque será el que esgrima el Estado Nacional. 

Sus argumentos son cuatro. La competencia originaria del artículo 117 es taxativa y  nadie puede ampliarla. Los actores no fundaron su cautelar en el ambiente, sino en la  integridad territorial de las comunidades y en la seguridad nacional. La nacionalidad  del propietario nada tiene que ver con el daño ambiental, porque todo dueño debe  cumplir las normas ambientales. Y, finalmente, el descontento que causó el fallo  CECIM no justifica decisiones que la Constitución no permite. 

Hay en ese voto una verdad que conviene admitir: la Corte no podía, en ese  expediente, decidir el fondo. Pero sus objeciones a la medida interina tienen  respuesta. La Ley General del Ambiente autoriza al juez a disponer medidas aun sin  petición de parte, de modo que el encuadre que haya hecho el litigante no es decisivo.  Y su artículo 4° consagra el principio precautorio: la falta de certeza no puede usarse  como excusa para postergar medidas ante el peligro de un daño grave o irreversible.  Exigir que se pruebe ese daño con certeza es exigir exactamente lo que la ley  dispensa. 

Queda el último argumento, el del descontento. Leído con atención, es una  advertencia a sus colegas: no fallen bajo presión. Nadie pide que la Corte falle según  las encuestas; la independencia judicial existe precisamente para que un juez pueda  decidir contra la mayoría cuando la Constitución lo exige. Pero independencia no es  inmunidad. Los jueces de la Corte no son elegidos por el voto popular ni rinden  cuentas en las urnas. Su legitimidad no viene de origen: se gana, sentencia por  sentencia, con razones públicas, claras y coherentes, que puedan ser leídas, discutidas  y criticadas por el pueblo en cuyo nombre se dictan. 

La Constitución lo dice sin rodeos. El artículo 1° adopta la forma republicana, que  supone la publicidad de los actos de gobierno y la responsabilidad de quienes los  ejercen. El artículo 16 proclama que en la Nación no hay fueros personales ni títulos  de nobleza. Un ministro de la Corte no es un monarca vitalicio ni está por encima del  escrutinio ciudadano. Está, como todo funcionario de la República, sometido a la  Constitución y al juicio público de sus actos. 

Por eso la crítica a una sentencia no es una presión ilegítima: es el control  republicano que la ciudadanía ejerce sobre todos los poderes, también sobre los  jueces. Un tribunal que se siente agraviado por el debate público confunde su  independencia con un privilegio. Lo que erosiona la confianza en la Corte no son las  columnas que la cuestionan. Es un tribunal de tres miembros sobre los cinco que 

manda la ley, que necesita conjueces para decidir, que tardó casi tres años en mirar  hacia arriba y que tuvo que explicar por comunicado de prensa lo que su sentencia no  decía. 

El Congreso, otra vez en silencio 

La sesión del 15 de octubre era la oportunidad de cerrar el círculo que abrió el  Senado. No se trataba de estar a favor o en contra de un programa de gobierno, sino  de que el Poder Legislativo dijera si acepta que una ley sancionada por él sea  derogada por decreto. El debate no llegó a abrirse. 

La víspera, las comisiones habían emitido dictamen sobre un proyecto de  “inviolabilidad de la propiedad privada” que incluye un capítulo destinado a dejar sin  efecto el artículo 154 y a restablecer la Ley 26.737. Es una señal que conviene valorar,  pero también medir con exactitud: un dictamen no es una ley. Debe aprobarse en  Diputados, pasar por el Senado y superar la promulgación, etapa en la que el Poder  Ejecutivo conserva la facultad de veto. Hasta entonces, rige el decreto. 

El episodio desnuda una falla de diseño que trasciende a este gobierno y a cualquier  otro. La Ley 26.122 permite que un decreto de necesidad y urgencia siga vigente  mientras ambas Cámaras no lo rechacen, aunque una de ellas, y nada menos que la  que representa a las provincias, ya lo haya hecho. En ese régimen el silencio de una  Cámara vale más que el voto expreso de la otra. Es el artículo 82 de la Constitución  puesto al revés: la Constitución exige que la voluntad de cada Cámara se manifieste  expresamente y excluye la sanción tácita o ficta, pero la ley reglamentaria termina  consagrándola, en los hechos, para los decretos. 

Hay, además, una paradoja que no puede pasarse por alto. La cautelar del 9 de  octubre, al reponer provisoriamente los límites a la extranjerización, le restó urgencia  al tratamiento legislativo: con la tierra aparentemente a salvo, el rechazo dejó de  parecer imprescindible. Pero provisorio no es definitivo. La medida dura lo que tarde  un juez en decidir, y el dictamen lo que tarde el Congreso en votarlo. Mientras cada  poder espera que el otro resuelva, ninguno resuelve. 

El problema no es el pasaporte 

El argumento de que la nacionalidad del dueño no afecta al ambiente es el más  atractivo de la disidencia, y también el más equivocado. Parte de una caricatura:  la de una ley que sólo miraba el pasaporte del comprador. 

La Ley 26.737 no era eso. Fijaba un tope a la titularidad extranjera sobre el total de  tierras rurales del país, de cada provincia y de cada municipio. Limitaba la  proporción que podía concentrar una misma nacionalidad y la superficie máxima por  titular. Y prohibía a los extranjeros ser dueños de tierras que contuvieran o fueran  ribereñas de grandes cuerpos de agua permanentes, o que estuvieran en zonas de  seguridad de frontera. A esa ley no le importaba quién era el comprador. Le  importaban cuánto, dónde y sobre qué agua.

Ahí está el nudo ambiental. Un propietario individual puede cumplir todas las  normas, pero la concentración de la tierra en pocas manos, a escala y en lugares  estratégicos, reduce la capacidad del Estado de planificar el uso del agua, del bosque y  del suelo. Quien controla la costa controla el acceso al río. Quien concentra la  tierra que cubre un acuífero condiciona su recarga y su uso. 

Hay algo más todavía. Suprimir de un plumazo, sin estudio de impacto, sin debate  parlamentario y sin consulta a los pueblos originarios, una protección que el  Congreso había dado al territorio es en sí mismo un retroceso. La Ley General del  Ambiente consagra los principios de prevención, precaución y progresividad, y el  Acuerdo de Escazú, el de no regresión. El daño no hay que esperarlo para que  la regresión sea inconstitucional. 

Puerto Piray: el caso concreto 

En Misiones no hace falta imaginarlo. Una empresa forestal de capitales chilenos es  dueña de unas 230.000 hectáreas, cerca del diez por ciento del suelo provincial. En  Puerto Piray posee alrededor de 22.500 de las 36.000 hectáreas del municipio: casi  dos de cada tres. Hay pueblos del Alto Paraná rodeados de pinares hasta el borde de  sus últimas calles, sin tierra para crecer, para producir alimentos ni para planificar su  propio ejido. Revertirlo cuesta décadas. En 2013 la Legislatura sancionó la Ley XXIV  N° 11, que declaró de utilidad pública 600 hectáreas para los productores de Piray. La  primera etapa, de 166 hectáreas, recién se escrituró en 2021, y más de una década  después parte de esa tierra sigue sin entregarse. Esa concentración es anterior a la  Ley 26.737, que no la alcanzó porque respetó los derechos adquiridos. Pero muestra  con nitidez lo que la ley buscaba evitar que se repitiera, y lo que el artículo 154 vuelve  a permitir sin límite alguno. 

Diez días alcanzan 

Si Puerto Piray muestra lo que cuesta revertir la concentración, las últimas semanas  mostraron lo poco que tarda en organizarse. Entre el 29 de septiembre, fecha del fallo  CECIM, y el 9 de octubre, fecha de la cautelar, la tierra rural argentina quedó sin  límite legal alguno a la extranjerización. Fueron diez días. 

Según una investigación del observatorio Tengo Data, difundida por Economis, en  ese lapso un grupo inversor internacional vinculado al proyecto Xcity constituyó seis  sociedades por acciones simplificadas, todas el 1 de octubre y publicadas en el Boletín  Oficial entre el 6 y el 9. Comparten administradores y domicilio con una séptima  sociedad creada en mayo, y sus objetos abarcan actividades inmobiliarias,  explotación de recursos naturales, inversiones y fideicomisos. El capital inicial de las  siete suma unos 5,3 millones de pesos. El proyecto que promocionan se extiende  sobre unas 400.000 hectáreas en San Juan. 

Conviene ser precisos, como lo es la propia investigación. La secuencia no prueba que  esas sociedades hayan adquirido tierra en el intervalo, ni que tengan título sobre las  hectáreas anunciadas, y no corresponde imputar intenciones a nadie. Pero sí 

corresponde advertir que el capital lee los calendarios judiciales con atención, y que  las ventanas, por breves que sean, se aprovechan. 

Lo más revelador no es la fecha sino el diseño. Según la documentación del propio  proyecto, la tierra quedaría a nombre de una sociedad argentina, mientras los  inversores del exterior recibirían derechos de uso por treinta años respaldados en  activos digitales; y se prevé recurrir a varias entidades cuando las tenencias de un  inversor se aproximen a los límites legales. Titularidad formal nacional, control  económico extranjero: es exactamente la hendija que la Ley 26.737 quiso  cerrar cuando computó como extranjeras a las personas jurídicas controladas por  capital foráneo. 

Todo ello ocurrió pocos días después de que la Inspección General de Justicia, por  Resolución General 11/2026, flexibilizara la constitución de sociedades: objetos  amplios sin necesidad de conexidad entre actividades y sin exigencia de adecuar el  capital al objeto. Simplificar trámites puede ser una política razonable. Pero cuando  se suspende la ley que miraba detrás del velo societario y, al mismo tiempo, se facilita  la construcción del velo, el resultado es un territorio cuyo dueño aparente puede no  ser su dueño real. 

La avidez por los recursos y las leyes que molestan 

No se trata de un caso aislado sino de un signo de época. En los foros donde se reúne  el capital global, desde Davos hasta los informes de riesgo de los grandes fondos de  inversión, se analiza con creciente atención el llamado “nacionalismo de recursos”: la  decisión de los Estados de fijar quién extrae, quién procesa, quién es dueño y quién se  queda con la renta de sus bienes naturales. Desde esa mirada, las leyes locales  que ponen condiciones aparecen como un riesgo o como un costo. Para  quien habita el territorio, en cambio, son la garantía de seguir decidiendo sobre él. 

El mundo tiene hambre de lo que la Argentina tiene: litio, cobre, agua dulce, suelos  fértiles y, ahora, grandes extensiones para generar energía y alojar centros de datos.  Esa demanda es una oportunidad, y nadie sensato propone cerrarle la puerta a la  inversión. Lo que se discute es otra cosa: si el país negocia esa oportunidad con  sus reglas en pie o si las desarma antes de sentarse a la mesa. La reforma de la Ley de  Glaciares de este año y la derogación de la Ley de Tierras, más allá de los  fundamentos de cada una, comparten un rasgo: reducen los resguardos que el  Congreso había fijado sobre bienes estratégicos. 

La soberanía de este siglo, lo sostuve en la columna anterior, se mide en litros de  agua, en hectáreas de selva en pie y en suelos fértiles. Cuando el interés externo se  intensifica, el control interno debe ser más firme, no más laxo. Un país que levanta  sus límites cuando la demanda es más intensa no gana poder de  negociación: lo resigna.

La tierra, los tratados y el CIADI 

La nacionalidad del dueño tampoco es neutra para el derecho. El productor  argentino discute con el Estado ante el juez que la Constitución le asigna. La  corporación extranjera puede llevar esa misma discusión al CIADI, el tribunal arbitral  del Banco Mundial creado por el Convenio de Washington de 1965, que la Argentina  aprobó por Ley 24.353. 

La llave está en los tratados bilaterales de inversión. En los años noventa el  país firmó más de cincuenta, y casi todos definen la inversión con la mayor amplitud:  “todo tipo de activo”, incluidos los inmuebles y los derechos reales, las acciones y las  participaciones en sociedades. El artículo 25 del Convenio extiende la  jurisdicción del CIADI a las diferencias “que surjan directamente de una  inversión“, y el consentimiento del Estado ya está dado en el tratado: al inversor le  basta con presentar la demanda. 

¿Cuándo un campo es una inversión? Desde el caso Salini c. Marruecos (2001),  muchos tribunales aplican cuatro indicadores: un aporte sustancial de capital, cierta  duración, la asunción de un riesgo y una contribución al desarrollo del Estado  receptor. No es una fórmula cerrada, pero traza una línea clara. La casa de fin de  semana o la vivienda del extranjero que se radica no suelen superar ese examen. La  estancia, la forestación, la chacra yerbatera, el parque solar o el emprendimiento  turístico, sí. La finalidad económica es lo que convierte una escritura en  una inversión protegida. 

El segundo camino son los papeles comerciales. Quien controla la tierra a  través de acciones de una sociedad local no figura en el registro inmobiliario, pero  para los tratados es igualmente inversor: en CMS c. Argentina (2003) se admitió el  reclamo de un accionista minoritario por medidas que afectaban a la sociedad  argentina. La Ley 26.737 miraba detrás del velo societario para limitar al extranjero;  los tratados miran detrás del mismo velo para darle un foro. Y como la nacionalidad  de una sociedad se define por el lugar donde se constituye, con una estructura bien  elegida la corporación compra la tierra y compra también el juez. Las sociedades  constituidas en la ventana de octubre muestran que esa ingeniería no es una hipótesis  de manual. 

Las consecuencias no son teóricas. Cada ordenamiento de bosques, cada  reserva, cada reconocimiento de tierras indígenas o cada expropiación como la de  Puerto Piray puede salir de los jueces naturales de la causa y terminar en  un arbitraje internacional. La provincia no es parte de ese pleito, pero sus actos  se atribuyen a la Nación, que es la que paga: la Argentina ya lo aprendió con  Tucumán en el caso Vivendi. No es el pasaporte lo que importa: es el foro que  el pasaporte trae consigo. 

El Estado no está indefenso. Si el decreto cae, el artículo 24 de la Ley 26.122 deja  a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia, lo que quita sustento a un  reclamo por expropiación encubierta; y los tribunales arbitrales reconocen el poder 

de policía ambiental cuando se ejerce de buena fe y sin discriminar. Pero en menos de  tres años el régimen de tierras cambió cuatro veces, y esa inestabilidad es la materia  prima de cualquier reclamo por violación del trato justo y equitativo. Cuanto más  dure el péndulo, más cara será la soberanía. 

Un contrapunto con el campo 

Por todo esto, y con todo respeto, no comparto la lectura que hizo el secretario de  Confederaciones Rurales Argentinas en una columna reciente. Sostiene que la Corte  suspendió el artículo 154 sin acreditar un solo daño, y que la mera invocación del  ambiente se convierte así en una llave maestra para frenar cualquier norma. Su  preocupación por la división de poderes es legítima, y la comparto. Pero el daño que  una ventana de extranjerización sin límites puede producir no es sólo ambiental: es  territorial y jurisdiccional. Cada hectárea que pasa a una corporación protegida por  un tratado es una hectárea sobre la que el Estado regulará bajo la sombra  de un tribunal extranjero, y eso, una vez consumado, no se revierte con una  sentencia. Hay, además, una paradoja que debería inquietar al propio campo: el  productor argentino que esa columna quiere proteger seguirá litigando ante sus  jueces; su vecino corporativo extranjero, no. Lo que se presenta como libertad de  mercado termina siendo un privilegio de fuero. 

Las provincias, ahora más que antes 

En la columna anterior sostuve que las provincias debían presentarse ante la Corte  como amigos del tribunal. Los hechos de estas semanas cambiaron el escenario, pero  no la conclusión: si el Congreso no alcanzó a pronunciarse y la Corte devolvió la  decisión a la primera instancia, la voz provincial es hoy más necesaria que ayer. 

La causa vuelve a un juzgado federal de primera instancia, que decidirá sobre  legitimación y cautelar en un proceso colectivo con efectos para todo el país. Es ahí  donde las provincias, titulares del dominio originario de sus recursos naturales  (artículo 124) y concurrentes en la tutela ambiental (artículo 41), deben hacerse oír. 

Y hay una paradoja que vale la pena señalar. El voto de Rosenkrantz insiste en que la  Corte no puede decidir porque la competencia originaria del artículo 117 es taxativa.  Tiene razón. Pero ese mismo artículo reserva a la Corte, en instancia  originaria, las causas en que una provincia es parte. Si lo que falta para que  la justicia decida el fondo es un litigante con un interés propio, directo y concreto, las  provincias pueden ser ese litigante: ante la propia Corte, en la instancia que la  Constitución les reserva, o ante los jueces federales de su territorio, si así lo deciden.  En cualquier caso, una provincia que demanda al Estado Nacional por la  inconstitucionalidad de un decreto que vacía su dominio sobre el territorio no le pide  a la justicia que se salga de la Constitución: le pide que la cumpla. 

Misiones ya instruyó a su Fiscalía de Estado. Con cerca del noventa por ciento de su  perímetro sobre ríos fronterizos, asentada sobre el Acuífero Guaraní y con el  remanente más extenso de Selva Paranaense del país, pocas provincias tienen tanto 

en juego. Pero la causa no es misionera: es de todas las que tienen frontera, agua,  bosque o tierra fértil. El Senado, donde todas valen lo mismo, ya dijo que no. Es  coherente que lo repitan ante los tribunales. 

Un hilo más fino 

Damocles pidió levantarse de la mesa. La Corte, esta vez, no se levantó: se quedó y  dictó una medida. Pero tampoco terminó el banquete. La espada sigue suspendida,  ahora sobre un juez de Bariloche, y el hilo que la sostiene es más fino que nunca,  porque es provisional. El Congreso, que podía descolgarla de una vez, tampoco lo  hizo. Y mientras ningún poder decide, decide el decreto. 

Lo sostienen las comunidades que defienden la tierra de sus mayores, las  organizaciones que no se resignan y, ojalá, las provincias que se animen a hablar por  su pueblo. Algún día la Corte tendrá que decir si un decreto puede deshacer lo que el  Congreso hizo y lo que el Senado se negó a deshacer. Ese día no podrá refugiarse  en la legitimación ni en la competencia. 

Porque la tierra es más que un trámite, y la Constitución no es un reglamento  procesal sino un pacto entre pueblos que decidieron ser Nación sin dejar de ser  provincias. Porque el federalismo no es una concesión que se agradece: se ejerce  desde cada palmo de tierra que lo funda. Y porque el estado de derecho no vive en los  considerandos ni en los dictámenes, sino en el coraje de quienes deciden, aunque el  acero tiemble sobre su cabeza. Que el hilo resista. Y que, cuando llegue la hora de  decidir, la tierra siga siendo de quienes la habitan, el agua de quienes la cuidan y la  Patria de todas las provincias que la hicieron posible.

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