Las leyes que nunca murieron: ¿Qué pasará si cae el DNU 70/23?

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Una reforma constitucional encubierta, un Congreso desprevenido, un Poder Judicial dispar y una Corte  que administra sus silencios. El 15 de octubre la Cámara de Diputados puede cerrar un ciclo de casi tres  años. Lo que está en juego no es un decreto: es la forma misma de la República. 

Un decreto que fue una Constitución paralela 

El 20 de diciembre de 2023, a diez días de asumir, el Presidente anunció por cadena nacional un decreto  que modificaba, sustituía o derogaba centenares de normas. No fue una medida de emergencia: fue una  reescritura del orden jurídico argentino. Alquileres, medicina prepaga, abastecimiento, góndolas,  comercio exterior, empresas públicas, telecomunicaciones, relaciones laborales, yerba mate, tierras  rurales. Todo junto, en un solo acto, firmado por el Presidente y sus ministros, con un Congreso en  funciones y convocado incluso a sesiones extraordinarias. 

Lo he dicho antes y lo reitero: el DNU 70/2023 fue, en los hechos, una reforma constitucional encubierta.  No cambió una coma del texto de 1853/1994, pero desplazó su eje. El artículo 99 inciso 3° prohíbe al  Ejecutivo, “en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable”, emitir disposiciones de carácter  legislativo, y sólo lo admite como excepción cuando circunstancias excepcionales hagan imposible seguir  el trámite ordinario de las leyes. Cuando la excepción se convierte en método, y el método en sistema, la  Constitución formal sigue en la vitrina, pero la Constitución real ya es otra. 

Tres poderes, tres comportamientos 

El decreto no habría sobrevivido casi tres años sin una conjunción de debilidades institucionales. 

Un Congreso desprevenido. El Senado lo rechazó el 14 de marzo de 2024 por 42 votos contra 25. Pero la  Ley 26.122, sancionada en 2006, invirtió la lógica constitucional al exigir el rechazo de ambas cámaras  para dejar sin efecto un decreto, y eso permitió que siguiera rigiendo mientras Diputados no lo tratara.  Bastó el silencio de una cámara para que una minoría consolidara lo que la Constitución reserva a la  mayoría de ambas. No es el vicio de un solo gobierno: gobiernos de distinto signo, desde la catarata de  decretos de los años noventa hasta la emergencia sanitaria, se sirvieron de ese blindaje. Es una ley que  muchos critican hoy y que pocos se animaron a reformar cuando gobernaban. 

Un Poder Judicial dispar. Hubo jueces y cámaras que actuaron: la Cámara Nacional del Trabajo declaró  inválido todo el capítulo laboral; la Sala III de la Cámara Federal de La Plata declaró inconstitucional la  derogación de la Ley de Tierras. Otros tribunales cerraron la puerta con el filtro de la legitimación antes de mirar el fondo. Inquilinos, consumidores y asociaciones civiles chocaron con el mismo muro procesal. 

Una Corte que juega a la política con los tiempos. Rápida para decir que no hay “caso” -La Rioja y el  amparo de Gente de Derecho en abril de 2024, con una celeridad que la constitucionalista Laura Clérico  calificó de inusitada; el CECIM el 29 de septiembre pasado-; excesivamente lenta para decidir el fondo, como en el caso INYM. Clérico le puso nombre preciso: una “agenda de no-decidir”. 

El recurso por el  capítulo laboral impulsado por la CGT llegó en marzo de 2024 y sigue sin sentencia. La acción de Misiones  por el Instituto Nacional de la Yerba Mate, radicada en su competencia originaria desde febrero de 2024,  tampoco tiene respuesta. 

Los números son elocuentes: según el relevamiento de Gustavo Arballo, entre  1995 y 2025 se dictaron 971 DNU y la Corte declaró inconstitucionales apenas 17, casi siempre cuando el  presidente que los había firmado ya no estaba en funciones. 

Desde Verrocchi, en 1999, repite que el  decreto es excepción; en la práctica, lo trata como regla tolerable. Hace poco, en Cencosud, reafirmó una  doctrina rigurosa: los DNU no pueden legislar sobre materias ajenas a la emergencia ni ser ómnibus. 

El  DNU 70 es el ómnibus por antonomasia. La doctrina existe; falta la sentencia. 

No seré el primero que lo dice pero a esta Corte hay que leerla tanto por lo que dice como por lo que  omite. Y ese silencio es cómodo para muchos: mientras la Corte no decide, nadie está obligado a defender por escrito lo que difícilmente resiste un examen constitucional. Cuando la administración del tiempo coincide sistemáticamente con los tiempos del poder, el tiempo deja de ser neutral. Esperar también es  decidir. 

Si cae el decreto, ¿vuelve el statu quo anterior? 

La respuesta depende de cómo caiga. No es lo mismo que lo rechace el Congreso a que lo fulmine un juez  por la nulidad absoluta que manda el artículo 99 inciso 3°. Son dos caminos con consecuencias muy  distintas para las leyes que el DNU pretendió derogar. 

Primer camino: el rechazo parlamentario 

Si Diputados completa el 15 de octubre el rechazo que el Senado ya votó, rige el artículo 24 de la Ley  26.122. Allí se dispone que el rechazo de ambas cámaras implica la derogación del decreto, dejando a  salvo los derechos adquiridos durante su vigencia. La derogación opera hacia el futuro. 

Y aquí aparece el problema técnico. En nuestra tradición, derogar la norma que derogó no revive por sí  sola la ley derogada: la reviviscencia requiere disposición expresa. Leído en clave de pura derogación, el rechazo no devolvería automáticamente la Ley de Tierras, la de Alquileres o la de Abastecimiento: dejaría  un vacío, un limbo normativo que cada juez llenaría a su manera. 

Segundo camino: la nulidad del artículo 99 inciso 3° 

Pero la Constitución no habla de derogación. Dice que el Poder Ejecutivo no puede en ningún caso, bajo  pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Esa es la clave de bóveda  del análisis. 

Lo nulo de nulidad absoluta no deroga. Una norma que nunca tuvo validez no pudo extinguir la vigencia  de una ley del Congreso. Si el DNU 70 no supera el estándar constitucional -y no lo supera a la luz de  Verrocchi, Consumidores Argentinos y Cencosud, por su carácter ómnibus y la ausencia de una emergencia  que impidiera legislar-, las leyes “derogadas” nunca dejaron de existir jurídicamente. Estuvieron  desplazadas de hecho por una apariencia normativa. 

En esta lectura no hay resurrección, porque no hubo muerte. Hubo si se quiere “un eclipse”. Al declararse  la nulidad, el efecto es retroactivo: se restablece el statu quo anterior como si la usurpación no hubiera ocurrido. Vuelven la Ley 26.737 de Tierras Rurales con su tope del 15%, la Ley 27.551 de Alquileres, la Ley de Abastecimiento, la Ley de Góndolas, el régimen de las sociedades del Estado y el texto original de la Ley 25.564 que daba al INYM la facultad de fijar el precio de la materia prima. 

¿Y la salvaguarda de derechos adquiridos? Una ley no puede convalidar lo que la Constitución castiga con  nulidad insanable: lo impide la supremacía del artículo 31. La única lectura compatible es restrictiva: esa  salvaguarda protege a terceros de buena fe con situaciones ya consumadas, no al efecto derogatorio en  sí, ni a quien especuló con la ventana abierta. No hay derecho adquirido contra la Constitución. 

Lo que la nulidad no borra 

La tesis de la nulidad es la más fiel a la Constitución, pero tiene límites que conviene decir con honestidad: 

-El control es difuso. En nuestro sistema el juez declara la inconstitucionalidad para el caso. Sólo en procesos colectivos, con la doctrina Halabi, el efecto se expande. El rechazo del Congreso, por sí solo, no equivale a una declaración de nulidad con alcance general. 

–Las situaciones consumadas. Un contrato de alquiler celebrado y cumplido bajo el régimen del decreto difícilmente se deshaga: la buena fe y la seguridad jurídica, también protegidas por el artículo 17, pesan en la balanza. 

-Las leyes posteriores. Donde el propio Congreso legisló después, como la reforma laboral sancionada en  2026, rige esa ley por derecho propio. No se vuelve en bloque a diciembre de 2023. 

-Los actos derivados. Transformaciones societarias, habilitaciones y concesiones dictadas al amparo del decreto exigirán un examen caso por caso. 

–La tierra. Las compras de tierras rurales por extranjeros hechas en la ventana que abrió la Corte se invocarán como derechos adquiridos. Bajo la tesis de la nulidad ese argumento se debilita, pero el litigio será largo. Por eso la urgencia de las cautelares presentadas en estos días. 

La salida: que el Congreso no deje la cuestión librada a la interpretación 

El camino más seguro combina las dos vías: Que Diputados rechace el decreto y que el Congreso  sancione, además, una ley breve que declare expresamente la plena vigencia de las leyes que el DNU pretendió derogar y fije un régimen transitorio para las situaciones consolidadas de buena fe. Como recordó Ricardo Gil Lavedra, nada impide al Congreso legislar autónomamente sobre partes del megadecreto. 

Y que la Corte, que tiene en sus manos el planteo de la CGT y la acción de Misiones por el INYM, haga lo  que le corresponde: declarar la nulidad que la Constitución ya decretó. Entonces el statu quo anterior no  resucitaría por concesión política, sino por imperio constitucional. Lo que vuelve no es el pasado intacto: es la legalidad, que es la única forma de volver a discutir el futuro en el lugar donde siempre debió discutirse, el Congreso de la Nación. 

El otro estrépito: la desmesura como síntoma 

Hay una paradoja que conviene advertir. El exceso de contenido del DNU 70 es a la vez su fuerza y su debilidad. Su fuerza, porque al abarcarlo todo nadie podía impugnarlo todo: cada sector litigó su capítulo  y cada juez miró su parcela. Su debilidad, porque esa misma desmesura lo vuelve políticamente frágil. Un 

fallo técnico sobre un solo artículo -la legitimación del CECIM- bastó para reactivar la discusión sobre  el conjunto. Lo que se concentró de golpe puede caer de golpe. Ese es el estrépito que hoy se insinúa. 

Y detrás de la desmesura hay algo más profundo que una técnica legislativa. Los decretos ómnibus  encierran, en el fondo, la concentración del poder en el Ejecutivo como soslayo de hecho de la división de poderes y de los controles que garantizan la calidad institucional. No se deroga formalmente el sistema  republicano: se lo vacía. El Congreso queda como espectador, los jueces como gestores de admisibilidad, las provincias como destinatarias de decisiones tomadas sin ellas. 

Por eso el mayor riesgo no es la ruptura estruendosa, sino la erosión lenta: el desgaste silencioso de los consensos republicanos, que ocurre delante de nuestros ojos sin que lo advirtamos. Un decreto de este tamaño, que rige casi tres años sin que el Congreso termine de pronunciarse ni la Corte decida el fondo, va acostumbrando a la sociedad a que lo excepcional sea lo normal. Y lo que se naturaliza deja de  discutirse. 

Un mundo que tiende a lo mismo 

No es un fenómeno argentino. En buena parte del mundo avanzan liderazgos que reivindican un Ejecutivo con cada vez más atribuciones y cada vez menos controles, que desconfían de los jueces, de los parlamentos, de los organismos internacionales y del derecho internacional de los derechos humanos. El  jurista David Dyzenhaus acaba de describirlo en The War Against Law como una verdadera guerra contra  el derecho: el intento de pasar a un orden en el que se gobierna por un poder ilimitado del Ejecutivo. Su  caso de estudio es elocuente: una ley británica de 2024 que ordenaba deportar a Ruanda a los solicitantes  de asilo y dejaba a los jueces prácticamente sin poder revisar esas decisiones. En las academias  anglosajonas hay incluso juristas que intentan darle fundamento teórico a esa deriva en nombre de un difuso «bien común» administrado desde arriba. Pero el bien común que se impone desde arriba no es bien común: es la voluntad de uno con nombre prestado. 

Entre nosotros, curiosamente, casi nadie se anima a defender por escrito el DNU 70 con argumentos de  fondo. Se lo justifica con la práctica: todos los gobiernos gobernaron por decreto. Es el viejo error que  denunció Hume, el de pasar de lo que es a lo que debe ser: que todos lo hayan hecho no prueba que esté bien hacerlo. 

Ronald Dworkin, que prologó la edición inglesa del Nunca Más y fue un amigo de la  democracia argentina, enseñaba que siempre hay que discutir con la mejor versión del argumento contrario. Hagámoslo: aun en su mejor versión, el “dejen gobernar” no explica por qué un presidente  podría legislar sobre cientos de materias con el Congreso en funciones. Ese silencio argumental es, en sí  mismo, una confesión. 

La disyuntiva de época es nítida: o reformulamos el Estado de derecho para que los pesos y contrapesos  funcionen en serio, o aceptamos sin decirlo que rija el derecho de la fuerza. O un sistema universal de derechos, con jueces que juzgan en plazo razonable como mandan los artículos 8 y 25 de la Convención  Americana, o un sistema en el que los derechos dependen de la oportunidad política de quien gobierna. 

Las implicancias: política, sociedad, economía 

Políticas. La sesión del 15 de octubre pondrá a prueba si la oposición puede pasar del enojo a la mayoría. Cada diputado tendrá que decir si convalida, por omisión, que un presidente puede legislar sobre cientos  de materias sin Congreso. No hay abstención inocente.

Sociales. Detrás de cada artículo hay personas: el inquilino que dejó la ciudad porque el alquiler consumía su salario, el jubilado frente a la cuota de la prepaga, el pequeño productor yerbatero sin precio de  referencia, el trabajador que espera saber qué derechos conserva. La seguridad jurídica también es esto: saber qué ley rige la propia vida. 

Económicas. Se dirá que la caída del decreto ahuyenta inversiones. La experiencia muestra lo contrario: nada genera más riesgo que un orden jurídico sostenido sobre una norma de validez dudosa, que puede  caer en una sesión o en una sentencia. La previsibilidad que reclaman los inversores sólo la da la ley  sancionada por el Congreso. Un país que se reescribe por decreto puede volver a reescribirse por  decreto. 

Final federal: desde la tierra colorada 

Para Misiones, provincia de frontera rodeada casi por completo por Brasil y Paraguay, nada de esto es  abstracto. La tierra es la selva paranaense, el agua del Acuífero Guaraní, los yerbales, las chacras que forjaron colonos, criollos y pueblos originarios. Es la patria de Andresito Guacurarí, que defendió este suelo cuando nadie más lo hacía y que alentó, justamente, la producción de yerba mate. 

El DNU 70/2023 lesionó dos veces al federalismo: al legislar sin Congreso y al desmantelar desde Buenos  Aires las herramientas que Misiones construyó durante décadas para defender a sus productores. Por eso  el reclamo misionero ante la Corte por el INYM no es un pleito sectorial: es la pregunta por si las  provincias, que preexisten a la Nación, todavía tienen un juez. Ello, sin perjuicio de una autocrítica que nos debemos: quizás a Misiones le faltó una política productiva de mayor diversificación, que hoy se vuelve más urgente que nunca. 

Los guaraníes tienen una palabra para la vida buena, la vida en armonía con la tierra y con los otros: teko porã. No es nostalgia; es programa. Ningún pueblo alcanza el buen vivir cuando la ley se dicta desde un despacho y la justicia se administra desde un cajón. 

El 15 de octubre no se vota solo sobre un decreto. Se vota si volvemos a la idea de que la ley es obra de todos y no voluntad de uno. Porque el bien común no se decreta: se delibera, se sanciona y se defiende.  Y cuando se lo arrebata por decreto, se lo recupera con la ley, con la Constitución y con el pueblo de pie.

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